Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 września 2002r [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002r znak [...] orzekającą o zatwierdzeniu z urzędu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej m.in. działek Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.4028 ha. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1985r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002r z urzędu orzekł w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego modernizacji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m. in. działki ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.4028 ha, stwierdzając w wyrzeczeniu, że działka ewid. [...] o pow. 0.7009 ha odpowiada pgr [...], a działka ewid. [...] o pow. 0.7019 odpowiada pgr. [...], objętym księgą wieczystą Nr [...] zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez Beskidzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...], Pracownia w [...] z dnia [...].12.2001r L. Ks.zlec [...].
Jako podstawę prawną swej decyzji powołał Starosta m.in. przepisy § 42 ust. 2 w zw. z § 56 pkt 2 i § 57 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że od stycznia 1994r do grudnia 2000r [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] wykonywało, początkowo na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w [...], a następnie Starostwa Powiatowego w [...], czynności techniczne modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...], Gmina [...].
Wskazano, że o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji obrębu [...], powiadomiono w dniu [...] kwietnia 1994r na zebraniu wiejskim.
Dla celów opracowania projektu opisowo - kartograficznego przystąpiono do ustalenia przebiegu granic na gruncie. Opisując zasady ustalania przebiegu granic, ustalił Starosta, że projekt operatu opisowo - kartograficznego wyłożono do wglądu zainteresowanych przez okres od [...] do [...] grudnia 2000r w Remizie Strażackiej w [...] zawiadamiając o tym właścicieli i władających pisemnie, oraz przez wywieszenie zawiadomień na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym i Urzędzie Gminy w [...] w dniach [...] -[...] grudnia 2000r, a także przez ogłoszenie w Dzienniku Polskim z [...]. 12.2000r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000.
Ustalił organ I instancji dalej, że oświadczenia o przyjęciu bez zastrzeżeń wyłożonych danych lub oświadczenia o zgłoszeniu uwag i zastrzeżeń, zawarte są w "rejestrach gruntów z wyłożenia", zaś szczegółowy opis zgłoszonych uwag zawarty jest "w wykazie uwag i wniosków zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego", sporządzonego w trakcie wyłożenia.
Organ I instancji podkreślił, że podjęcie decyzji zatwierdzającej operat opisowo - kartograficzny poprzedziły dalsze jeszcze czynności. Sporządzony został, powołany później w decyzji wykaz synchronizacyjny z dnia [...].12.2001r L. Ks. zlec [...] między oznaczeniami starymi a nową ewidencją. Według tego wykazu synchronizacyjnego dz. ewid. Nr [...] o pow. 0.7009 ha odpowiadała pgr [...], a dz. ewid. [...] o pow. 0.7019 ha odpowiadała pgr. [...], objętym księgą wieczystą Nr [...]. Zarazem wyjaśniono, że plany klasyfikacyjne działek, zgodnie z ogłoszeniem na zebraniu wiejskim z dnia [...].04.1994r, były wyłożone do wglądu zainteresowanych w dniach [...] 06.1994r w lokalu Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...].
Podjęcie decyzji poprzedzono przeprowadzoną kontrolą techniczną całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów zawiadamiając m.in. S. M. jako właściciela działek [...] i [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego, w części dotyczącej tych działek. S. M. dnia [...].05.2002r. złożył wykaz uwag i wniosków, a dnia [...].05.2002r uchylił się od skutków "oświadczenia woli złożonego podpisu" na wykazie z [...].05.2002r. W piśmie z [...].04.2002r S. M. wykazywał na załączonej mapie rozbieżności przebiegu granic prawnych i faktycznych m.in. działki [...].
Starosta uznał, że nie mają charakteru spornego granice działki [...] z działkami ewid. [...],[...] i [...], które ustalono na podstawie operatów pomiarowych Nr [...] i [...] sporządzanych na zlecenie S.. M. w celu podziału nieruchomości. Według organu granice na gruncie między tymi działkami są zgodne z dokumentacją geodezyjną i nie były kwestionowane.
Co do granic działki [...] z innymi działkami, organ przyjął granicę:
z działką [...] według operatu pomiarowego Nr [...], z oznaczeniem jej jako spornej według S.. M., z działkami [...], [...], [...] według stanu faktycznego władania w terenie, wobec braku dokumentów pomiarowych w państwowym zasobie geodezyjnym. Granice te w ewidencji oznaczono jako sporne, z działką [...] według stanu władania, oznaczoną jako sporną. Po podziale tej działki operatem pomiarowym [...] na [...] i [...], granicę z tą ostatnią przyjęto według operatu, jako sporną, z działką [...] zgodnie ze stanem władania wyznaczonym trwałym ogrodzeniem. Granicę tę oznaczono jako sporną, z działkami [...] oraz [...] (ul. [...]) zgodnie ze stanem faktycznego władania wyznaczonym trwałym ogrodzeniem, jako niekwestionowaną przez S. M..
Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia uzasadniały zatwierdzenie operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji w części dotyczącej działek ewid. [...] i [...].
W odwołaniu od tej decyzji S. M. jako właściciel ujawnionej w księdze wieczystej działki pgr [...] zarzucił, że w księdze wieczystej Nr [...] działka ta ma wpisaną powierzchnię 0.5911 ha, według aktu notarialnego z [...].09.1990r, kiedy ją nabył a jako działka ewid. [...] ma przypisany obszar 0.7019 ha. Skarżący podniósł, że tej położonej "na [...]" działki osobiście nie użytkuje i nie zamierza ponosić podatków od wyższego areału. Zarzucił także, że wyniki pomiarów działki [...] nie były mu znane jeszcze [...].05.2002r.
Co do działki ewid. [...] odwołujący się zarzucił, że zakres granic tej działki, który uznaje za sporny jest szerszy. Za "sporną" uznał także granicę z działką [...], oraz z działkami [...] i [...], uważając, że te ostatnie działki są "bezprawnie odsunięte na wyciągu z dokumentu geodezyjnego KERNG z [...]/40/94 od ul. [...].....". Za sporną uznał także granicę z działką [...] (nie graniczącą z dz. [...]), oraz kwestionował rzetelność operatów [...] i [...], na podstawie których przyjęto granice z działkami [...] i [...].
Odwołanie generalnie zarzuciło oparcie decyzji na nierzetelnych mapach i operatach geodezyjnych, które niekiedy są całkiem sfałszowane. Ponadto kwestionował określenie klas i użytków na działce [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie, dokonał szeregu ustaleń własnych uszczegółowiajających ustalenia organu I instancji. Podkreślono, że modernizacja ewidencji rozpoczęta była i prowadzona początkowo w myśl przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98). Wskazano, że zgodnie z tymi przepisami ewidencja odzwierciedlać miała stan władania istniejący na gruncie. Ustalenie stanu władania następowało na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu. W przypadku ich braku, ustalenia przebiegu granic dokonano w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli właścicieli lub osób władających, dając stosownie do powołanych przepisów, pierwszeństwo dokumentom geodezyjnym z operatów podziału i rozgraniczeń nieruchomości.
Wskazano, że stosownie do wypisu z KW [...] S. M. jest właścicielem: pgr [...] o pow.0.7844 ha, pgr [...] o pow. 0.5911 ha oraz pgr [...]o pow. 0.0304 ha. Następnie na tle wyżej wskazanych zasad sporządzania ewidencji i określania granic działek, poczynił organ odwoławczy ustalenia opisujące przebieg procesu ustalania granic działek [...] i [...].
Ustalono, że operatem geodezyjnym wykonanym na zlecenie S. M. z dnia 7 stycznia 1994r Nr [...], szereg parcel jego własności zniesiono do pgr [...] którą następnie podzielono na pgr [...], [...] i [...]. Projekt podziału tej nieruchomości zatwierdził decyzją z dnia [...].01.1994 znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego.
Postępowanie modernizacyjne wszczęte w 1994r obejmowało m.in. parcelę [...] i pgr [...]. Parcelę [...] S. M. zbył w listopadzie 1994r. Działka [...]ulegała dalszym podziałom, w wyniku których kolejno powstała m. in. pgr [...](zbyta) i pgr [...]figurująca w księdze wieczystej.
S. M. brał udział w czynnościach ustalenia granic jeszcze dla działki [...]. W dniu [...] września 1994r odmówił podpisania protokołu ustalającego przebieg granicy jego działek [...](i wówczas jeszcze [...]) z parcelami sąsiednimi [...], [...], [...], [...], [...],[...] i pb. [...] co odnotowano w protokole. Nie wyrażał także zgody "na granicę między ogrodzeniem płotu szkoły podstawowej w [...] (parcela [...])".
Kolejnym operatem również wykonanym na zlecenie S. M., a przyjętym dnia [...] stycznia 1995r są Nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokonano podziału działki [...] na działki [...] i [...]. Działkę [...]S.. M. zbył. Z protokołu granicznego tego operatu wynika, że przed podziałem działki [...]wznowiono jej granice z parcelami [...], [...], a także z [...] stanowiącą teren Szkoły Podstawowej w [...]. Z tego protokołu, wynika, że tylko granica działki [...]na odcinku wspólnym z działką [...] miała przebieg niezgodny z przedstawionym na mapie ewidencyjnej. Z protokołu granicznego przy operacie pomiarowym Nr [...] z [...] stycznia 1994r, w wyniku, że przed powstaniem działki [...], która uległa wówczas następnie podziałowi na działki [...], [...] i [...], ustalono przebieg granic dzielonej działki [...] z ówczesnymi pgr [...] i [...]. Co do przebiegu ustalonych do protokołu granic właściciele a w tym S. M. nie składali zastrzeżeń i podpisali protokół.
Ustalił dalej organ odwoławczy, że poprzednik prawny S. M., A. K., w dniu [...] listopada 1967r, zawarł umowę z przedstawicielami ówczesnej Gromadzkiej Rady Narodowej, którą wyraził zgodę "na pokrycie rowu" biegnącego przez jego parcele, wzdłuż pgr [...] zabudowanej budynkiem szkoły podstawowej. Wykonano wówczas ogrodzenie terenu szkolnego biegnące w linii w odległości 5m na wschód od słupka granicznego parceli szkolnej od jej strony południowej i w odległości 4 m na wschód od jej strony północnej.
Ustalił organ nadto, że do sygn. sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...], z wniosku Gminy [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie pasa gruntu wyznaczonego ogrodzeniem a użytkowanego przez szkołę podstawową w [...], gdyż część parceli [...]została włączona do terenu szkoły i ogrodzona wspólnie z parcelą [...]. W toku tego postępowania na zlecenie Sądu, wykonano projekt podziału działki [...] w celu wyodrębnienia, tej jej części, która znajduje się w granicach ogrodzenia szkoły. Przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2000r za Nr [...] operatem podziału sporządzonym przez biegłego sądowego T. K., parcela [...]o pow. 0.7844 ha uległa podziałowi na pgr [...] o pow. 0.6757 ha i pgr. [...] o pow. 0.1087 ha. Ta ostatnia, pozostaje we władaniu Gminy [...], gdyż znajduje się na terenie użytkowym przez Szkołę Podstawową. Opracowanie planu podziału działki Nr [...]poprzedzone było wznowieniem znaków granicznych między tą działką a [...].
Nowo powstałej działce pgr [...], odpowiada działka ewid. [...], a działce pgr. [...] dz. ewid. [...]o pow. 0.7009 ha. Wskazano, że łączna powierzchnia działek [...] i [...]odpowiada dawnej pgr. [...]zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia [...].12.2001r przyjętym do zasobu za Nr L. Ks zlec [...] i wynosi 0.8086 ha a zarzut, że gospodarstwo odwołującego się jest "okradane" (wg projektu podziału działki [...], działka [...] w tych samych granicach miała mieć 0.6757) nie jest uzasadniony.
Ustalono dalej, że S. M. w dniu [...] grudnia 2000r zapoznał się z wyłożonym projektem opisowo-kartograficznym tj. mapą ewidencyjną w skali 1:1000 oraz z rejestrem gruntów, nie podpisał jednak oświadczenia o przyjęciu granic działki [...]o pow. 0.7009ha. W protokole z wyłożenia odnotowano jego uwagę, że granice tej działki ze strony wschodniej i zachodniej są sporne i na mapie oznaczono stosownym znakiem jako sporne granice z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
W odniesieniu do działki [...], wskazano, że ustalenia przebiegu granic działki [...] dokonano na gruncie w dniu [...] września 1996r, w obecności S. M., który podpisał protokół i nie wniósł uwag i zastrzeżeń. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony w dniach [...] grudnia 2000r, a z datą [...] grudnia 2000r w protokole z wyłożenia odnotowano, że odnośnie działki [...] o pow. 0.7019 ha S.. M. nie miał zastrzeżeń. Z tych względów zarzut, że powierzchnię tej działki "utajniono" uznał organ za nieuzasadniony. Wskazano także, że w czynnościach na gruncie uczestniczył właściciel ówczesnej działki [...] i władający działką [...], jako sąsiadujących i podpisali protokół ustalenia granic. Wskazał organ, że różnica powierzchni działki [...] o pow. 0.5911 ha, względem dz. ewid. [...] o pow. 0.7019 ha, jest następstwem różnicy pomiaru, w tych samych granicach działki.
Ustalił także organ odwoławczy, że działka [...]położona jest w dwóch konturach klasyfikacyjnych, a plany klasyfikacyjne wyłożono w dniach [...] czerwca 1994r. Podkreślono, że klasyfikacja oparta jest na ocenie klasyfikatora, zaś dla potrzeb oceny w granicach parceli wykonano odkrywki (potwierdzające klasę gruntów ŁIII i RIIIb. Co do działki [...], wskazano, że dokonana była jej ponowna klasyfikacja i z opisu klasyfikatora opartego także na odkrywkach wynika podstawa do zakwalifikowania jej do konturu klasyfikacyjnego RIVa.
Na tle poczynionych ustaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do zarzutów odwołania S. M.. Wskazano, że wszczęcie postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] obejmującego około 2600 działek nastąpiło w czasie, kiedy nie istniała jeszcze geodezyjnie działka pgr. [...] (obecnie dz. ewid. [...]). Natomiast przyjmowane w projekcie operatu opisowo-kartograficznego granice działek [...], a następnie [...], według stanu faktycznego, wyznaczonego ogrodzeniem terenu szkoły, zawierały zastrzeżenie, iż przebieg tej granicy z sąsiednią działką [...] jest sporny.
Powołując przepisy §§ 36 i 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r (Dz. U. Nr 38, poz. 454), pod rządami którego, nastąpiło zatwierdzenie decyzją Starosty [...] operatu opisowo - kartograficznego w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej m. in. w odniesieniu do działki ewid. [...]odpowiadającej [...] i dz. ewid. [...] odpowiadającej pgr. [...] objętych KW [...], wskazano, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W świetle § 39 w razie wystąpienia sporu, przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyniku pomiarów stanu posiadania na gruncie. Wskazano, że operat podziału działki [...]na działki [...] i [...] z dnia [...] listopada 2000r., został za Nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i na podstawie § 36 Rozporządzenia z 29.03.2001r mógł stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych.
Podniesiono także, że dokumentacja przed przyjęciem do zasobu, podlega weryfikacji z punktu widzenia poprawności technicznej i uprawnień osób, które ją przygotowały, a zatem wyniki pomiarów dokonywanych przez odwołującego się naniesione na mapę ewidencyjną, nie mogły stanowić materiału dowodowego mającego istotne znaczenie w sprawie.
Przytoczono także treść oświadczenia S. M. z dnia [...] maja 2002r zawierającego uwagi i wnioski złożone w toku postępowania o zatwierdzenie operatu opisowo- kartograficznego. Z oświadczenia tego m.in. wynikało, że granica między działką [...] i [...]jest granicą sporną, i że toczy się postępowanie z wniosku Starosty [...] (uprzednio Gminy [...]) o zasiedzenie tej działki, oraz że S. M. wniósł o wydanie pasa gruntu odpowiadającego działce [...].
Podkreślono, że organ I instancji czyniąc ustalenia, które z granic działki ewidencyjnej [...]na projekcie kartograficznym operatu są sporne, kierował się zastrzeżeniami zgłoszonymi do wyłożonego projektu przez S. M. w dniu [...] maja 2002r. Wobec złożonego pismem z dnia [...] maja 2002r oświadczenia o "uchyleniu się od skutków oświadczenia woli złożonego podpisu", wszystkie granice działki [...]uznano za sporne, poza granicą z ul. [...] wyznaczoną trwałym ogrodzeniem, co uzasadniało przyjęcie w projekcie operatu spornych granic działki na podstawie dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Ustalił organ odwoławczy, że za podstawę ustalenia przebiegu granic służyły przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operaty:
Nr [...] wykonany przed przekazaniem skarżącemu gospodarstwa rolnego przez A. K., którym wznowiono znaki graniczne pgr [...] sąsiadującej z pgr [...], oraz podzielono pgr [...] na [...] i [...]. Protokół przebiegu granicy A. K. podpisał bez zastrzeżeń, [...] wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...], [...]wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...], [...] - dotyczący oznaczenia granic sąsiedniej działki pgr [...] przed jej podziałem.
Wskazując na przepis § 42 ust 2 powołanego Rozporządzenia z 29.03.2001r, organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja podjęta została, po przeprowadzeniu technicznej kontroli całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów i budynków, oraz po umożliwieniu zainteresowanym a konkretnie odwołującemu się i Gminie [...] zapoznania się ze sposobem rozpatrzenia zgłoszonych przez nich uwag.
Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję zatwierdzającą operat opisowo- kartograficzny ewidencji gruntów.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył S. M., wnosząc o uchylenie decyzji "w części i zakresie obejmującym działki [...], [...] i działkę nieoznaczoną przyległą do działki [...] i ul. [...] w [...] ". Skargę oparto zarzucie naruszenia prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych przez pominięcie źródłowych dokumentów wskazanych skargą. Nie wskazując naruszonych przepisów zarzucono, że w następstwie nieuwzględnienia przy modernizacji matryc geodezyjnych z czasu okupacji sporządzonych przy okazji wykonywania rowu melioracyjnego (obecnie działki [...]), mapy z operatu [...], mapy [...] sprzed 1966r, map; z [...].01.1968, uzupełniającej z podziału realności z [...].03.1969, ewidencyjnej z [...].08.1992, wtórnika zasadniczej z 1992r, wstępnego projektu podziału z [...].12.1993r, wtórnika mapy zasadniczej z nakładką z dnia [...].08.1994r, ogólny obszar gruntów będących własnością skarżącego został pomniejszony o około 2 ary (część parceli [...]przy ul. [...] w [...]), oraz o pas ziemi o szerokości około 2 m w wyniku przesunięcia wszystkich sąsiednich działek od strony północnej, w kierunku południowym, a został powiększony o kilkanaście arów obcego terenu przyłączonego do działki [...]. Uzasadniając skargę podniesiono, że zniekształcono i zafałszowano stan faktyczny władania gruntem, a granice boczne działki [...] nie są równoległe.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza jego własność o wskazane wyżej powierzchnie. Wskazując na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do sygn. I SA 2704/01 postępowanie z jego skargi o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1966r, skarżący podniósł, że w oparciu o przedłożone dokumenty dokonał własnych ustaleń, z których wynika, że jego zarzuty są prawdziwe. Wskazywał, że w 1994r składał skargę na geodetę na niewłaściwe wykonanie robót geodezyjnych, do wydzielenia działek [...]i [...]. Podtrzymał nadto powstałe zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia i odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wobec spornego charakteru granic działki ewid. [...]ich przebieg na mapie stosownie do przepisu § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określono przy wykorzystaniu przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów Nr [...], [...], [...]i [...], z których na zlecenie skarżącego wykonano operaty [...] i [...]. Podkreślono, że skarżący nabył własność nieruchomości w 1990r jako następca prawny A. K., a ten przed 1990r uczestniczył wspólnie z żoną przy wykonywaniu prac geodezyjnych objętych operatami [...], [...], [...] i [...] oraz, że nie były wówczas kwestionowane granice.
Podniesiono także, że skarżący nie jest właścicielem działki ewid. [...], której przebieg granicy z działką [...] stanowiącą ul. [...] kwestionuje oraz zaznaczono, że postępowanie co do zatwierdzenia operatu obejmującego tę działkę nie zostało zakończone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm), wobec niezakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)- dalej ustawa o p.s.a- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Powyższa regulacja oznacza, iż rozpoznając skargę Sąd jest związany granicami sprawy. W konkretnej sprawie granice te wyznacza postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo- kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działki ewid. Nr [...]i [...].
Dokonana w granicach sprawy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną.
Jak wynika z niekwestionowanych zresztą w tym zakresie ustaleń, postępowanie w przedmiocie modernizacji operatu ewidencji gruntów rozpoczęte zostało w 1994r, a więc pod rządem przepisów obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Ustawa w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości)- jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 24 ust.1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne- dalej ustawa- nie reguluje bezpośrednio sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, a zatem nie reguluje zasad zakładania i ewentualnej modernizacji operatu ewidencyjnego. Czynią to wydane na podstawie jej art. 26 ust 2 rozporządzenia wykonawcze. Zarazem przepis art. 59 ustawy przewiduje, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeśli nie są z nią sprzeczne.
Z mocy tego ostatniego przepisu, procedurę modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] Gminy [...], rozpoczęto na podstawie przepisów załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), regulujących zasady zakładania (odnawiania) i prowadzenia ewidencji gruntów. Według tego aktu prawnego, wydanego jeszcze na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), ewidencja gruntów, operująca pojęciem działki ewidencyjnej, jako podstawowym elementem systemu ewidencji, zastąpić miała tzw. kataster gruntowy (art. 14 dekretu), operujący pojęciem tzw. parceli katastralnych. Podstawę założenia odnowienia (modernizacji) ewidencji gruntów w zasadzie stanowił faktyczny stan władania gruntem (§ 2 ust 3 i 4 pkt 2, § 35 ust 2). Wedle stanu władania przyjmowane były granice działek mierzone na gruncie.
Przy ustaleniu granic dla celów założenia i prowadzenia ewidencji, wedle stanu prawnego ustalono granice tylko jednostek terytorialnego podziału administracyjnego oraz państwowych nieruchomości rolnych i leśnych. Z tych względów uwidocznione w operacie ewidencyjnym granice działek ewidencyjnych, nie przesądzały o przebiegu granic wedle stanu prawnego, który mógł być odmienny od stanu władania, decydującego dla założenia ewidencji gruntów.
Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że rozpoczęta w 1994r na podstawie przepisów powyższego zarządzenia z 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, procedura modernizacji założonego wcześniej operatu ewidencji gruntów, zakończona została pod rządami, obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W międzyczasie obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn.zm). Przepisy te również przewidywały (§§ 40, 41) modernizację ewidencji m. in. w celu zmiany techniki (w postaci systemu informatycznego) prowadzenia ewidencji i określały etapy modernizacji ewidencji (załącznik Nr 13).
Rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zwane dalej Rozporządzeniem - także nakłada na organy prowadzące ewidencję gruntów, w przepisach przejściowych i końcowych (§ 80 i nast.) obowiązek jej modernizacji, w celu m.in. jej przystosowania do uruchomienia i prowadzenia systemu informatycznego ewidencji opartej na komputerowej bazie ewidencyjnej.
W podstawie prawnej swej decyzji z dnia 18 lipca 2002r Starosta powołał przepis § 56 pkt 2 powyższego Rozporządzenia w myśl, którego działania modernizacyjne (oznaczone § 55 pkt 1 i 2) wykonuje się kompleksowo, na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Powyższe odesłanie oznacza, że modernizacja kompleksowa (obejmująca np. obręb ewidencyjny) - w tym przypadku ok. 2600 działek - przeprowadzana jest zgodnie z zasadami zakładania ewidencji gruntów i budynków (Rozdz. 2), z tym, że przy wykonywaniu modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (§ 82 ust.1).
Modernizację ewidencji stanowi zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez Starostę w celach wskazanych Rozporządzeniem (§ 55 w zw. z § 19). Modernizacja ewidencji należy do zadań Starosty i jest jednym z rodzajów postępowań związanych z prowadzeniem ewidencji (§ 44 pkt 8). Modernizację kompleksową ewidencji należy odróżnić, od tzw. aktualizacji ewidencji polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, w celu utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust.1). Postępowanie w celu aktualizacji operatu, dotyczy wprowadzania do istniejącej bazy zmian danych ewidencyjnych.
Przedmiotem natomiast kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2), jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust 1 ustawy.
Zgodnie z § 20 pkt 2 częścią składową operatu ewidencyjnego, jest operat opisowo - kartograficzny, który składa się (§ 21 ust 2 pkt 1 i 2) z komputerowych wydruków raportów, obrazujących dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji, oraz kopii odpowiedniego fragmentu mapy określonej § 8 ust.2.
Podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5), definiowana (§ 9 ust.1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Postanowienia § 9 ust 2, 5 6 określają przypadki, w których mimo jednorodności pod względem prawnym, możliwe jest wyodrębnienie przylegających (sąsiadujących) działek ewidencyjnych. Część opisową operatu ewidencyjnego gruntów stanowi tzw. rejestr gruntów zawierający w odniesieniu do poszczególnych działek m.in. dane o podmiotach ewidencyjnych, numeryczny opis granic działki (działek) ewidencyjnych: pola powierzchni ewidencyjnej oraz informacje określające pola powierzchni, konturów użytkowych i klas gleboznawczych (§ 22 pkt 1, § 23 ust 1 i ust 2 pkt 1a, § 60 ust 1 pkt 2, 3 i 4). Część kartograficzną operatu ewidencyjnego, stanowi mapa ewidencyjna (§ 22 pkt 6), której treść obejmuje m.in. granice obrębów i działek, oznaczenia punktów granicznych, kontury użytków gruntowych i klas gleboznawczych i numery działek (§ 28 ust 1, pkt 1, 2, 3, 4 i 6).
Zgodnie z przepisem § 42 ust 2 Rozporządzenia decyzja Starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego, kończy postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji) ewidencji. Skutki ostatecznej decyzji w tym przedmiocie określa przepis § 43 Rozporządzenia.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest właśnie zatwierdzenie operatu opisowo - kartograficznego modernizacji obrębu [...], gminy [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działki ewidencyjne Nr [...]i [...]. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obejmuje zatem kontrolę, czy przy jej wydaniu zachowano tryb i zasady zatwierdzania operatu opisowo- kartograficznego.
Tryb i zasady założenia (modernizacji) ewidencji określają przepisy Rozdziału 2 Rozporządzenia (§ 19 i in.). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego jest zatem końcowym elementem postępowania administracyjnego o założenie (modernizację) ewidencji gruntów i budynków.
Postępowanie to jest sformalizowane. Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji, o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34, tj ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że tryb zawiadamiania o wszczęciu w 1994r postępowania w sprawie modernizacji ewidencji został zastosowany. W szczególności powiadomiono o tym na zebraniu wiejskim wsi [...] z dnia [...].04.1994r.
Kolejnym etapem było wyłożenie do wglądu zainteresowanych projektu opisowo - kartograficznego operatu ewidencji przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Nie jest kwestionowana w skardze prawidłowość ustalenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż dokonano wyłożenia projektu od [...] do [...] grudnia 2000r i zawiadomienia o tym w okresie od [...] do [...] grudnia 2000r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:1000.
Z ustaleń organów wynika, że równolegle do czynności postępowania w sprawie modernizacji operatu ewidencji wsi [...], na zlecenie skarżącego wykonano operaty geodezyjne z [...].01.1994 Nr [...] i z [...].01.1995r Nr [...], przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którymi dokonano podziału działek skarżącego wykazywanych na wyłożonym projekcie mapy ewidencyjnej. Nadto dla celów postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie przyjęto do zasobu w dniu [...] listopada 2000r za Nr [...], operat podziału działki [...]obrazujący powstanie działek [...] i[...].
Przewidziany przepisem § 40 Rozporządzenia obowiązek wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego i zawiadomienia zainteresowanych o możliwości zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń względem skarżącego również został spełniony. Z akt sprawy (k.
92) wynika (co potwierdza ustalenia), że [...].12.2000r skarżący zgłosił zastrzeżenia, co do wschodniej i zachodniej granicy swej działki [...], graniczącej od zachodu z ówczesną działką [...] a od wschodniej z szeregiem działek, oraz oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń co do działki [...].
W toku postępowania skarżący zgłaszał dalsze zarzuty i zastrzeżenia m.in. w piśmie z [...].04.2002r oparte na kwestionowaniu przebiegu granic przyjmowanych w opracowywanych na jego zlecenie operatach podziału i przedstawiał własne opracowania przebiegu granic, oparte na osobistych pomiarach. Zaowocowało to złożeniem przez skarżącego w dniu [...] maja 2002r uwag i wniosków w wykazie do operatu opisowo - kartograficznego. W uwagach tych skarżący zaznaczył, które z granic działki [...]i działki [...] (oraz działki macierzystej [...]) uznaje za sporne, a które nie mają takiego charakteru. Nie złożono uwag co do działki [...]. Pismem z dnia [...].05.2002r zawiadomił skarżący, że uchyla się od "skutków oświadczenia woli złożonego podpisu", co w świetle wyjaśniających motywy pism skarżącego z [...].05.2002 i [...].06.2002, oznacza brak wyrażenia zgody na zawarty w projekcie operatu przebieg granic tych działek.
W powyższych okolicznościach znajduje oparcie w przepisie § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przyjęte przez organy w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż wskazane projektem operatu granice działki ewid. [...]i [...] są przedmiotem sporu granicznego, co dawało podstawę do wykazania ich przebiegu w zatwierdzonym operacie na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników stanu posiadania na gruncie. Brzmienie tego przepisu, który w części początkowej stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, wyraźnie wskazuje, że wykazanie przebiegu spornych granic w operacie ewidencji gruntów według danych przyjętych do zasobu lub wyników pomiaru stanu posiadania, nie likwiduje sporu granicznego i nie jest równoznaczne z ustaleniem ich prawnego przebiegu. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozstrzygnięcia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych, w których następuje wyodrębnienie własności nieruchomości (np. o zasiedzenie, powództwo windykacyjne).
Oczekiwanie zatem skarżącego i oparty na nim zarzut skargi, że w postępowaniu o założenie (modernizację) operatu opisowo- kartograficznego nie rozstrzygnięto o zasadności pomniejszenia z naruszeniem własności ogólnego obszaru jego gruntów, nie znajduje umocowania w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w trybie i zasadach modernizacji i ewidencji gruntów określonych powołanym Rozporządzeniem z 29 marca 2001r, nawet w odniesieniu tylko do przedmiotu rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, tj zatwierdzeniu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewid. [...]o pow 0.7009 ha, jako odpowiednika działki pgr 56/9, której macierzysta działka pgr [...]objęta jest KW [...] założoną dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oraz działkę [...] o pow. 0.7019 ha, której odpowiada objęta tą księgą pgr. [...].
Nie jest też uzasadniony zarzut skargi, że ustalenie przebiegu granic działki w operacie ewidencji bezzasadanie nie uwzględniło szeregu map opisanych w uzasadnieniu skargi. Przepis § 36 rozporządzenia w sposób wyczerpujący wylicza rodzaje postępowań, w ramach których sporządzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna służy do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, choćby granice te miały charakter sporny (§ 36 w zw. z § 39). Podstawę do ustalenia przebiegu granic stanowi stosownie do § 36 pkt 2 dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu a sporządzona w celu podziału nieruchomości. Miały zatem organy podstawę do przyjęcia dla celów modernizacji ewidencji, granic działki [...]w oparciu o powołane w ustaleniach operaty [...] (dzielący sąsiednią do działki [...] działkę [...]), [...] (wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału pgr [...]), [...](wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...]), oraz [...] dotyczący podziału sąsiedniej względem pgr [...], działki [...].
Znajduje natomiast oparcie w zebranym materiale dowodowym- protokole pomiaru z września 1996r (k. 76 akt) ustalenie, że skarżący nie kwestionował granic działki [...] co potwierdził podpisem. Wyjaśnił organ odwoławczy, że różnica powierzchni tej działki jest następstwem różnicy w dokładności pomiaru, bez zmiany granic tej działki oznaczonej ewidencyjnie Nr [...].
Ustalenie klas gleboznawczych i konturów użytków rolnych, następuje w trybie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97). Wskazywał organ, że naniesione na mapę kontury użytków rolnych, odpowiadają udokumentowanym w aktach wynikom postępowania klasyfikacyjnego z 1994r.
Zmiana tych danych nastąpić może w trybie aktualizacji ewidencji po założeniu modernizacji, stosownie do treści orzeczenia wydanego na podstawie § 9 powołanego Rozporządzenia.
Powyższe przepisy doniosłość prawną dla wykazania w ewidencji, w tym w modernizowanym operacie przebiegu spornych granic ewidencyjnych, przyznają tylko dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rodzaje materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny określają przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Szczegółowe zasady i tryb przekazywania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje m. in. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).
Zasady natomiast kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001r w tym przedmiocie (D. U. Nr 101, poz. 1090).
Z tych względów, uzasadnione było pominięcie w czynionych ustaleniach służących za podstawę zaskarżonej decyzji, opracowań dokonanych osobiście przez skarżącego, na podstawie własnych pomiarów a nie mających cech dokumentów geodezyjnych przyjętych do zasobu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń i uwag. Stanowi to spełnienie przewidzianego § 42 ust 2 Rozporządzenia z 29.03.01r, wymogu uzasadnienia w decyzji stanowiska organu w sprawie nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń.
Mając powyższe na uwadze skarga uległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)