Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. (znak: [...]), na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku ze skargą Gminy J. wniesioną do WSA w Krakowie na postanowienie Wojewody z dnia 28.10.2019 r. (znak: [...]), którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia 10 września 2019 r. (znak: [...]) zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku hali sportowej (...) na działkach ewid. nr [...], [...], [...], obręb ewid. J., jedn. ewid. gmina J., powiat [...], Wojewoda - uznając zasadność skargi, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Jednocześnie na podstawie art. 54 § 3 ppsa oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy J. działającego w imieniu Gminy J. na ww. postanowienie Starosty [...] z dnia 10 września 2019 r. – również to rozstrzygnięcie uchylono w całości.
W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy J. działając w imieniu Gminy J. reprezentowany przez adwokata A. P., w dniu 25 listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 28 października 2019 r., (znak: [...]).
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 10 września 2019 r. (znak: [...]) zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, instalacji (...).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Gmina J. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że tocząca się sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...], położonej w obrębie J., gmina J., stanowi zagadnienie wstępne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego zarzutu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 i 126 w związku z art. 125 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie przesłanek zawieszenia postępowania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji.
Ponowna analiza akt sprawy oraz stanu prawnego i faktycznego przeprowadzona przez Wojewodę, potwierdziła zasadność zarzutów podniesionych w skardze. W związku z powyższym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a uchylono ww. postanowienie Wojewody z dnia 28 października 2019 r, i ponownie oceniono przedmiotową sprawę w kontekście istnienia przesłanek do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego z wniosku inwestora z dnia 18 lipca 2019 r. o wydanie pozwolenia na budowę.
Wojewoda w ww. opisanym na wstępie postanowieniu z 17 grudnia 2019r. wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu II instancji - zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy, rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. (...)
Prowadzone postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Wójta Gminy J. z dnia 18 lipca 2019 r., reprezentującym inwestora - Gminę J., dotyczy pozwolenia na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, instalacji: wód.- kań., c.o., elektrycznej, gazowej, wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z odzyskiem ciepła deszczowej, projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, projektowanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, projektowanego odcinka sieci wodociągowej na działkach ewid.nr [...],[...], [...] w miejscowości J.. Inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania powyższymi działkami na cele budowlane, wskazując jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - własność.
Dalej wyjaśniono, że działka nr [...], której m.in. dotyczy wniosek inwestora z dnia 18 lipca 2019 r. położona w obrębie J., gm. J. została wywłaszczona K. H. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 4 marca 2008r.(znak: [...]), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 30 października 2008 r.(znak: [...]), uprawomocnionej wyrokiem WSA w Krakowie wydanym w dniu 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/08.
Następnie K. H. wnioskiem z dnia 14 czerwca 2019r. zwrócił się do organu właściwego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...] położonej w obrębie J..
Mając na względzie fakt, że inwestor legitymuje się w dalszym ciągu tytułem prawnym do nieruchomości nr [...] w miejscowości J., który to tytuł nie został podważony, a postępowanie zainicjowane wnioskiem byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dopiero w toku, Wojewoda stwierdził, że pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a postępowaniem w przedmiocie zwrotu nieruchomości będącej w części terenem inwestycji, nie istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn.: toczące się postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, nie uniemożliwia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie wynik toczącego się przed Starostą L. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewid.nr [...] będzie miał wpływ na prawo inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane i niewątpliwie może mieć wpływ na wydaną w sprawie decyzję administracyjną, niemniej jednak na obecnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, bowiem inwestor jest w stanie wykazać się prawem do nieruchomości i złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Podsumowując uznano, że nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowanie w sprawie wydania pozwolenie na budowę do czasu rozstrzygnięcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Na ww. postanowienie Wojewody z 17 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. H., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 97 §1, pkt 4) k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że tocząca się sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...], położonej w obrębie J., gmina
J. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dot. wydania pozwolenia na budowę;
Art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
Art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący;
Art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami swobodnej oceny dowodów;
2.naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a) art. 21, ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego prawo własności skarżącego;
b)art. 3 ust. 1 Ustawy o Księgach Wieczystych i Hipotece, poprzez przyjęcie wbrew treści domniemania wyrażonego w tym przepisie, że własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przysługuje podmiotowi innemu niż skarżący.
Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku hali (...).
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne.
Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy toczące się przed Starostą L. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], jest kwestią wstępną w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na nieruchomości obejmującej ww. działkę. Postanowienie organu I instancji oraz utrzymujące go w mocy postanowienie Wojewody z 28 października 2019 r. zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia.
Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem inwestora było złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Podkreślić należy, co ważne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Tym samym obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenia oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości dokonania przez organ ustalenia w oparciu o oświadczenie strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sam fakt, że przed organem administracyjnym toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej na rzecz Gminy J. nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Z całą stanowczością należy stwierdzić, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Jednak z drugiej strony, spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, co do zasady nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11).
Podsumowując, w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy toczące się postępowanie przed organem administracyjnym nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Sformułowanie użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć w przyszłości wpływ na treść stosunku prawnego między tymi stronami nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tym bardziej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż toczące się postępowanie przed organem administracyjnym w sprawie zwrotu ww. nieruchomości może potwierdzić tytuł inwestora do spornej nieruchomości. Bez wątpienia organy mają obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny istniejący na datę orzekania. Tym samym nie mogą uzależniać swojego rozstrzygnięcia od ekspektatywy prawnej.
Podsumowując, okoliczność, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę na działce nr [...] toczy się w stosunku do tej działki postępowanie o zwrot, nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu.
Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie wbrew treści domniemania wyrażonego w tym przepisie, że własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przysługuje podmiotowi innemu niż skarżący, wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1243/19, zgodnie z którym: "Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust 1 i 2 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest domniemaniem obalanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. I OSK 1738/10 domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przy obalaniu tego domniemania można korzystać ze wszelkich środków dowodowych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. I OSK 503/16). Pogląd ten wyrażony jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/20030) i Sądu Najwyższego. Dla przykładu powołać się można na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/05 w którym wskazano, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu.
Prezentowany wyżej pogląd podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, aczkolwiek świadomy jest, iż kwestia ta w orzecznictwie rozstrzygana jest także w sposób odmienny (vide; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1141/16, z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1079/16)
Podsumowując, w świetle powyższego nie można uznać, że w tym konkretnym przypadku organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę był uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że rację ma organ II instancji, że toczące się postępowanie przed organem administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (dz. nr [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.