Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J..
Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. Z. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "w sprawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 października 2002 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce Nr [...] przy ul. G. w J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 17 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2002 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku B. i M. P. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego (garaże przeznaczone na samochody osobowe) do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce położonej w J. przy ul. G..
Od decyzji tej złożyła odwołanie J. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.
O wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wystąpił Z. G. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2002 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w J.). Wniosek ten podpisała również J. G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce położonej w J. przy ul. G..
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2002 r. w ustawowym terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. G., która otrzymała decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r., złożyła pismo z dnia [...] października 2002 r., w którym w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] września 2002 r. wyraziła swoje niezadowolenie z planowanej inwestycji na sąsiedniej działce. W piśmie tym J. G. podniosła sprawę uciążliwości istniejącego już budynku na działce B. i M. P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym dokonaniu analizy akt sprawy stwierdziło, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J. była przedmiotem rozpatrywania przez organy obu instancji. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania J. G.. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło więc powołaną wyżej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2002 r., którą J. G. kwestionuje Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania na wniosek Z. G. dowodząc, iż w dacie podejmowania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Z. G. nie posiadał przymiotu strony.
Kwestie podniesione w piśmie J. G. z dnia [...] października 2002 r. dotyczące uciążliwej w jej mniemaniu działalności prowadzonej przez M. P. nie były przedmiotem analizy w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] września 2002 r. Kolegium podtrzymało więc stanowisko zajęte w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2002 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2002 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Z. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podnosi, że był stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J.. Status strony nabył bowiem w dacie otwarcia spadku po swoim poprzedniku prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że Z. G. stał się współwłaścicielem działki nr [...] w J. na mocy decyzji Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2002 r., a zatem po wydaniu decyzji przez Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Z. G. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie - w której zapadła decyzja o charakterze procesowym - sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2002 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Z treści art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych oraz z treści art. 145 k.p.a. określającego przesłanki wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wynika, że instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do postępowań w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną.
W sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J. zapadły dwie decyzje administracyjne, tj. nieostateczna decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] oraz ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r.
Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r. - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - ma charakter merytoryczny. Decyzja ta bowiem rozstrzyga sprawę administracyjną, która w związku ze złożeniem odwołania od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji przez stronę postępowania administracyjnego stała się przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob.: J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83).
Wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J. mogło zatem dotyczyć postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], a nie decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej tę decyzję decyzji z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. analizowało przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie w kontekście nieostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...], podczas gdy zobligowane było do oceny wniosku o wznowienie postępowania w odniesieniu do ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] kończącej w sposób merytoryczny postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J..
W konsekwencji należy stwierdzić, iż rozstrzygające w przedmiotowej sprawie okoliczności oceny legitymacji procesowej Z. G. a także zachowanie przez niego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostały zbadane prawidłowo.
Zauważyć należy, że wprawdzie pismo Z. G. z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest sformułowane w sposób nieprecyzyjny, albowiem wnioskodawca domaga się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "w sprawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku garażowo-mieszkalnego do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. G. w J.", to jednak okoliczność ta nie uzasadniała prowadzenia przez organ administracji postępowania administracyjnego w sposób wadliwy.
Mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) na organie administracji ciążył obowiązek wezwania wnioskodawcy o sprecyzowanie złożonego wniosku z pouczeniem, iż wznowienia postępowania można żądać wyłącznie w stosunku do postępowań zakończonych decyzją ostateczną.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2002 r. i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2002 r. znak: [...].
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).