Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla budynku usługowego – warsztatu szklarskiego szyb i lusterek samochodowych wraz z infrastrukturą techniczną.
W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że wniosek o wydanie tej decyzji został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając: wypis z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], zgodę współwłaściciela dz. nr [...] na planowaną inwestycję oraz zgodę Zarządu Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 2002 r., [...] na wejście w teren dz. nr [...] celem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej, zgodę Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] lutego 2002 r., [...] na wejście w teren dz. nr [...] w celu wykonania przyłącza energetycznego i z dnia [...] czerwca 2002 r., [...] na wejście w teren dz. nr [...],[...] w celu wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej.
Ponadto podniósł, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym Uchwała Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 24, poz. 108), wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, został wykonany przez osobę uprawnioną. W odniesieniu do zastrzeżeń B. Z., dotyczących uciążliwości ruchu wokół planowanej inwestycji, usytuowania jej niezgodnie z dopuszczalną przepisami odległością 4 m od granicy z działką nr [...], podniesienia terenu działki inwestora Prezydent wskazał, że projekt zagospodarowania działki nie przewiduje drogi dojazdowej wzdłuż granicy działki nr [...]. Budynek został usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], która jest zgodna z warunkami technicznymi.
Projekt wykazał, że budynek ten nie spowoduje zacienienia istniejącego na działce nr [...] budynku i nie umożliwi prawidłowego jej zagospodarowania. Inwestor przedstawił ponadto rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych z dz. nr [...]. W związku z tym należało orzec jak w sentencji.
Z decyzją tą nie zgodzili się B. Z. i J. Z. wnosząc od niej odwołanie. Podnieśli w nim zarzuty związane z podniesieniem terenu działki inwestora, co powodować może zalewanie ich działki. Nadto zarzuty związane z usytuowaniem budynku w odległości 1,5 m od granicy ich działki, co w powiązaniu z jego wysokością może, ich zdaniem, spowodować zacienienie ich posesji. W takim stanie rzeczy uważają, że w wyniku tej decyzji zostali pokrzywdzeni, co do możliwości wykorzystania ich terenu działki.
Decyzją z dnia 28 października 2002 r., znak: [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta K. - z dnia z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Organ I instancji wydał ją w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla części kubaturowej i infrastruktury technicznej. Projekt budowlany inwestycji został wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906.), przez osobę uprawnioną. Posiada wszystkie wymagane uzgodnienia, w tym Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] czerwca 2002 r. Odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda wyjaśnił, że projektowany obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,5 m od północnej granicy działki. Na działce sąsiedniej znajduje się budynek jednorodzinny. Odległość pomiędzy nim a projektowanym obiektem wynosi 13,5 m. Przyznał, że strona odwołującą się ma utrudnienia w rozbudowaniu budynku jednorodzinnego w kierunku południowym.
Wynika to jednak nie z podjętego przez inwestora zamierzenia lecz z zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Teren części południowej sąsiedniej działki położony jest na obszarze przeznaczonym dla inwestycji drogowej. Dowodem tego jest załączona do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu część graficzna. Wysokość projektowanego budynku jest zgodna z wymogami § 13 rozporządzenia ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa 14 lutego 1994 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75). Podniesienie terenu inwestora o 1,20 m w stosunku do rzędnej terenu istniejącego nie spowoduje zalewania posesji sąsiadów. Inwestor przedłożył bowiem projekt odprowadzenia wód opadowych z trenu swojej działki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję B. Z. i J. Z. podnieśli, że przy wydawaniu "zezwolenia na zabudowę" całkowicie pominięto ich prawa wynikające z Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej podniesionych.
Pozwolenie na budowę jest aktem konstytutywnym. Oznacza to, że z chwilą jego uostatecznienia się wnioskodawca (adresat decyzji) nabywa pewne uprawnienie do realizowania określonej inwestycji. Musi więc istnieć korelacja pomiędzy złożonym wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę danego zamierzenia inwestycyjnego a skonkretyzowaniem jego w decyzji co do istoty tej sprawy.
W niniejszym przypadku inwestor we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę określiła, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wraz z infrastrukturą techniczną ma być usytuowane na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K., gdy tymczasem właściwy w tej sprawie organ I instancji – Prezydent Miasta K.– orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego określając jego lokalizację nie tylko na działce nr [...] obr [...] ale także na działkach o nr nr: [...],[...],[...],[...] obr. [...] K. w K., nie wymienionych we wniosku inwestora. Taka praktyka orzekania ponad żądanie wnioskodawcy jest niedopuszczalna. To inwestor we wspomnianym już wniosku określa rodzaj, zakres zamierzenia inwestycyjnego, w tym jego lokalizację dołączając do niego między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r.) po to, by organ dokonał ustaleń w zakresie spełnienia się przesłanek warunkujących wydanie pozwolenia na budowę.
Charakterystyczną cechą regulacji prawnej dotyczącej procesu inwestycyjnego jest konieczność uzyskania przez inwestora dwóch fundamentalnych decyzji: ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap tego procesu a warunki w niej ustalone wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym, j. t. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139).
W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z kopii znajdującej się w aktach sprawy, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, zarówno warsztat szyb i lusterek jak i infrastruktura techniczna zlokalizowane mają być na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K.. Wyraźnie z zapisów warunków tej decyzji, stanowiącej do niej załącznik nr 2, wynika, że: "W wypadku konieczności prowadzenia sieci uzbrojenia terenu poza terenem objętym niniejszą decyzją /z wyłączeniem przyłączy wykonywanych bezpośrednio w pasie drogowym/ wymagać będzie uzyskania odrębnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu." Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że na realizację sieci inwestor takiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzyskała.
Mając powyższe na uwadze, nie można stwierdzić, że wnioskująca spełniła przesłanki do wydania jej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Nie tylko, że nie posiada ona odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla sieci, nie spełniła więc wymogu wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącego o konieczności dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jeszcze organy orzekające nie dokonały sprawdzeń zgodności projektu budowlanego z wymogami wzmiankowanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] jak każą postanowienia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, bowiem:
"1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
- a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
- b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane."
Ponadto, nie jest również i tak, jak zdaje się stoją na stanowisku organy obu instancji, że projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Brak w nim wykazanych uprawnień E. K., która to opracowała projekt budowlany wjazdu na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K. (część drogowa). Wymogi wynikające z pkt 3 ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zostały więc również spełnione.
Decyzja o pozwoleniu na budowę należy do tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 (art.
- 35) oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę."
Skoro w rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie tylko, że orzekły niezgodnie z wnioskiem, nie dokonały ustaleń w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor nie uzyskał i nie przedłożył wymaganej w tym przypadku odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla sieci, brak jest wymaganych przepisami uprawnień wszystkich projektantów, to organy administracji, w świetle postanowień art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., nie były władne wydać w tej sprawie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wykazano, powyżej naruszyły bowiem przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligujące je do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czego konsekwencją było naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r.) mających wpływ na wynik sprawy.
Zwrócić także należy uwagę, że od decyzji organu I instancji środek zaskarżenia w postaci odwołania złożyła nie tylko B. Z. ale i J. Z.. Wojewoda rozpatruje natomiast jedynie odwołanie B. Z..
W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).