Uzasadnienie
Postanowieniem z 2.07.2014 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku: "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28.06.2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek biurowo - usługowy z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, ogrzewania, na działce [...] oraz kanalizacją deszczową zlokalizowaną na działkach [...], [...], [...], kanalizacją sanitarną na działce [...] wraz z przekładkami istniejących sieci telekomunikacyjnej na działkach [...], [...], [...], elektrycznej NN na działkach [...], [...], [...] i likwidacją nieczynnej sieci wodociągowej na działce [...], likwidacją oświetlenia kolidującego, drogami wewnętrznymi i zjazdem na działkach, nr [...], [...], [...], zlokalizowanej przy ulicy W. w K., obręb [...]", wydanej na rzecz Zakładu [...], [...] Sp. z o.o. w K., przeniesionej decyzją nr [...], znak: [...] z 07.11.2013r. na rzecz: "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowo-Akcyjna w K..
W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28.06.2013r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Ustosunkowując się do żądania strony o wstrzymanie wykonania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art.152 k.p.a., które mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
"A" sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na to postanowienie.
Wojewoda rozstrzygnięciami z 12.01.2015r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w sposób wadliwy proceduralnie, z uwagi na niezastosowanie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno orzeczenie dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę, jak i dotyczące odmowy wstrzymania wykonania tego pozwolenia, zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki – A. K..
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zostało postanowienie to wydane w oparciu o stwierdzenie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę. Skoro kwestia legitymowania się przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. statusem strony postępowania, będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji (w związku z uchyleniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania), należało także uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. domagając się uchylenia postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodów uzupełniających z dokumentów: postanowienia nr [...] Wojewody z 2.10.2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...] z 28.06.2013 r.; postanowienia nr [...] Wojewody z 23.10.2014 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...] z 28.06.2013 r.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Organ I instancji w sposób należyty zbadał legitymację procesową "A" sp. z o.o. w żądaniu wznowienia postępowania. Ustaleniom tym nie można zarzucić - i nie uczynił tego organ odwoławczy - dowolności i niezgodności z prawem w ocenie przysługiwania tej legitymacji. Organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, co wynika bezpośrednio z akt sprawy.
Ponadto z postanowień zawnioskowanych jako dowody wynika jednoznaczne, że Wojewoda w sprawie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji przyznał sobie prawo do badania przed wszczęciem postępowania legitymacji procesowej "A" sp. z o.o. i na podstawie takich samych argumentów organu pierwszej instancji dotyczących braku legitymacji wnioskodawcy jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyrażonych w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. uznał, że "analiza obszaru oddziaływania inwestycji została przeprowadzone w sposób prawidłowy, wykazując zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie brak oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości będące własnością spółki "A" sp. z o.o." oraz że "w świetle powyższego nie znajduje podstaw do uznania, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji spółka "A" sp. z o.o. posiada przymiot strony postępowania w sprawie, co uniemożliwia wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inkryminowanego orzeczenia".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30.
- 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd w niniejszym składzie podziela w całości stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt. II SA/Kr 341/15 w sprawie ze skargi "M" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółki komandytowo-akcyjnej w K. na postanowienie Wojewody z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowienie organu I instancji z 2 lipca 2014 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji, wydała ta sama osoba, która orzekła w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pierwotnej Prezydenta Miasta z 28 czerwca 2013 r. zatwierdzającej ww. projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Na obu dokumentach przedłożonych do akt administracyjnych sprawy figuruje podpis działającej z upoważnienia Prezydenta M. A. K. – Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki.
W ocenie Sądu powyższe narusza w istotny sposób reguły postępowania administracyjnego unormowane w przepisie art. 24 § 1 k.p.a., wskazującym przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, uzasadniająca - w przypadku postanowienia nieostatecznego uchylenie takie aktu - a w przypadku jego ostateczności - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA z Krakowa z 7.10. 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 230/14). Trzeba wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje nie tylko sytuację, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym (w toku instancji lub w trybie art. 127 § 3 k.p.a.), ale także w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 7.10.2014 r., I SA/Kr 230/14).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że w sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Prezydenta M. z 28 czerwca 2013 r., kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania i wstrzymanie jej wykonania oraz postanowienie Prezydenta M. z 2 lipca 2014r., którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji z 28 czerwca 2013 r. zostały wydane przez tego samego pracownika organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie postanowienia po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 617/11). W kwestii tej wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślając, że: w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.
A zatem już tylko z tego względu organ odwoławczy zasadnie wydał kasacyjne postanowienie, którym uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W świetle powyższego trzeba uznać jako niezasadny zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej sformułowany w art. 8 k.p.a. Chybiony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., stanowiącej podobnie jak zasada z art. 8 – ogólną zasadę postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest w pełni prawidłowe.
Mając na względzie charakter postanowienia kasacyjnego organu II instancji Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi dotyczących zakresu postępowania prowadzonego przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącego wyjaśnienia, czy podmiotowi wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony zwłaszcza, w kontekście uchylonego postanowienia organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wydanego na podstawie art.152 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.