Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....] Starosta W., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr.89 poz.414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz. U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez A.D. zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7.50 m 3 na działkach nr nr..... położonych w N. Odwołanie A.D. nie zostało uwzględnione i Wojewoda........., decyzją z dnia [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje'.
1/ zgodnie z wymogami określonymi w art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tego prawa oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Gdy zgłoszenie nie odpowiada wymogom -organ zobowiązany jest wezwać stronę postanowieniem o uzupełnienie braków, 2/ postanowienie z dnia [....] organ l instancji powołując się ogólnie (bez wskazania konkretnych artykułów i paragrafów) na przepisy zawarte w ustawach Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2.04.2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania, dokumentacji projektowej - wezwał Inwestora do przedłożenia w terminie 7 dni następujących dokumentów:
- a. opinii geotechnicznej podłoża gruntowego opracowanego przez uprawnionego geologa,
- b. rysunku oczyszczalni sporządzonego na mapie sytuacyjno wysokościowej,zawierającego w swej treści między innymi niezbędne domiary projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków do istniejących i projektowanych elementów zagospodarowania, jak również domiary do granic działki,
- c. uzgodnienie usytuowania z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa
Powiatowego w W,
- d. opis robót budowlanych, zawierający między innymi określenie ilości ścieków na dobę dopływających do oczyszczalni.
3/ Inwestor nie wykonał postanowienia nakładającego na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, co spowodowało, że Starosta W. był zobligowany przepisem prawa do wydania decyzji o sprzeciwie.
4/ organ l instancji nie powołał w postanowieniu § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.07. 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - które to przepisy określają warunki jakie ścieki pochodzące z gospodarstwa domowego lub rolnego mogą być wprowadzane do ziemi, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego. A przepis ten uzasadnia nałożony obowiązek przedłożenia opinii hydrogeologicznej czy też opinii geotechnicznej podłoża gruntowego opracowanego przez uprawnionego geologa, celem ustalenia czy miejsce wprowadzenia ścieków oddzielone jest warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1.5 m od najwyższego użytkowanego poziomu wodonośnego wód podziemnych.
5/ z uwagi na przepis § 11 ust. 5 pkt 1 cytowanego rozporządzenia oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, i art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne, do zgłoszenia obejmującego budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7.50 m 3 winno być dołączone pozwolenie wodnoprawne. W przypadku gdy ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi jest większa niż 5.0 m 3, to następuje szczególne korzystanie z wód (wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe), które wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
6/ w związku z zarzutami dotyczącymi żądania wyłączenia Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki oraz podległych temu Kierownikowi pracowników(...) zważono, że "skoro Skarżący wnosił o wyłączenie pracowników tamtejszego organu a nie o wyłączenie organu należy wyjaśnić, że właściwym do rozpatrzenia zastrzeżeń dotyczących nienależytego wykonywania zadań przez pracowników Wydziału Budownictwa Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w W. jest pracodawca, któremu pracownicy pod/ega/ą".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A.D. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów podniósł, że:
- - w związku z tym, że jeszcze przed złożeniem zgłoszenia Kierownik Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki organu l instancji, M.N. i jej podwładne urzędniczki, z góry założyły, że należy wydać decyzję sprzeciwiającą się zgłoszeniu, w dniu [....] wniósł o wyłączenie – M.N. oraz podległych jej pracowników, od udziału przedmiotowym postępowaniu,
- - pomimo powyższego wniosku M.N. w dniu [....] wydała postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, a w dniu [....] decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków,
- - w postanowieniu żądano: sporządzenia opinii geotechnicznej podłoża przez uprawnionego geologa, wykonania rysunku z niezbędnymi domiarami (nie wskazano o jakie domiary chodzi), uzgodnienia usytuowania oczyszczalni z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w W. oraz opisu robót budowlanych. W decyzji, jako podstawę wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy wskazano "nieuzupełnienie brakujących dokumentów" bez wskazania, których dokumentów nie doręczyłem oraz przytoczenia przepisów, które by wymagały ich załączenie do zgłoszenia budowy,
- - składając zgłoszenie załączył dokumentację przydomowej oczyszczalni ścieków, w której dokładnie określone były jej wymiary jak też opisano zakres robót budowlanych wymagających jej osadzenia w terenie. Jednym z załączników był też rysunek tej oczyszczalni wykonany na mapie sytuacyjno-wysokościowej - w skali mapy,
- - zaskarżona decyzja (prawdopodobnie) zajmuje stanowisko odnośnie zarzutu dotyczącego orzekania przez pracownika podlegającego wyłączeniu. "Jednak uzasadnienie to jest tak samo niejasne jak procedura dotycząca rozpoznania mojego wniosku o wyłączenie pracownika".
- - ze względu na ignorowanie przepisów prawa przez pracowników Starostwa Powiatowego w W. oraz zmuszanie do wykonania projektu budowlanego oczyszczalni, w zgłoszeniu zawarł stwierdzenie, że chodzi o oczyszczalnię ścieków o wydajności do.....m3. Organ II instancji błędnie stwierdził, że oczyszczalnia musi mieć wydajność większą niż.... m3. Tymczasem w załączniku dokumentacji dotyczącą oczyszczalni firmy,,[....]", którą chce zainstalować, typu......o wydajności zaledwie.....m3 na dobę, wybudowanie której nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
- - bezzasadnym było żądanie załączenia do zgłoszenia opinii geotechnicznej (można by się też zastanawiać, czemu nie zdjęć satelitarnych okolicy bądź opinii hydrogeologicznej - w decyzji Wojewody wskazano taką ewentualną potrzebę) przez uprawnionego geologa (nie wskazano, jaki zakres uprawnień miałby ten geolog posiadać, przez kogo nadanych),
- - konkludując stwierdzi, że Starosta Powiatowy nie miał prawa żądać załączenia do zgłoszenia opinii geotechnicznej, gdyż taki obowiązek nie wynikał z przepisów prawa. Także nie miał prawa żądać uzgodnień, gdyż oczyszczalnia jest urządzeniem budynku, nie stanowi elementu sieci uzbrojenia terenu i jest innym rodzajem budowli niż sieć uzbrojenia terenu. Nie mógł też dokonać szerszego opisu robót budowlanych, gdyż dokonał wyczerpująco, a innych robót, niż wymienione i opisane w instrukcji oczyszczalni, przy tym typie oczyszczalni się nie wykonuje. Starosta nie wskazał też domiarów, których miał rzekomo niedookreślić,
- - zaskarżone decyzje są sprzeczne z decyzją Nr [...] Starosty W. (.......) zatwierdzającą projekt budowlany, w którym na stronie.... określono, że "do czasu realizacji sieci komunalnej ścieki będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni biologicznej".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda........... wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo.
Od pewnego czasu można zaobserwować wyraźną tendencję ustawodawcy do odformalizowania i liberalizacji prawa budowlanego. Przy wykładni przepisów prawa budowlanego należy mieć na uwadze, że jego przepisy ograniczają prawo własności i już ten fakt powoduje, że nie można do wykładni przepisów tego prawa stosować wykładni rozszerzającej.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją gdy obywatel zgłasza zamiar wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków. Wydaje się być oczywiste, że ta oczyszczalnia ma odprowadzać ścieki z jakiegoś obiektu budowlanego. Tym, jakże istotnym faktem, orzekające organy się nie zainteresowały. Tymczasem w skardze, skarżący twierdzi, że chodzi o obiekt budowlany którego projekt zatwierdził, nie kto inny, tylko ten sam Starosta W., który w niniejszej sprawie działa jako organ l instancji, decyzją Nr [...]. w którym to projekcie określono, że do czasu realizacji sieci komunalnej ścieki będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni biologicznej. Obowiązkiem orzekających organów było ustalenie tych okoliczności, które, z uwagi na podmiot orzekający w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i uprawniony do odebrania zgłoszenia w sprawie niniejszej, nie powinny nastręczać żadnych trudności i mogły być wykonane bez udziału strony.
Jeżeli jest tak, jak twierdzi skarżący, (iż decyzją z dnia [...] określono, że do czasu realizacji sieci komunalnej ścieki będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni biologicznej) -to może się okazać, że zatwierdzony projekt sam w sobie przesądza o tym, że inwestor ma obowiązek zainstalować oczyszczalnie biologiczną. Jest to istotna dla sprawy okoliczność, zupełnie pominięta przez organy.
Do zgłoszenia z dnia [...] skarżący dołączył, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkic z wyrysowanym budynkiem i planowaną oczyszczalnią, jej certyfikat i charakterystykę.
Art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., przesądza o treści zgłoszenia, stanowiąc, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Także tym przepisem ustawodawca przesądził, że do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozostałe dokumenty należ złożyć "w zależności od potrzeb" a są to, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Ustawodawca pozostawił organom pewną swobodę, wyrażoną formułą "w zależności od potrzeb", przy czym przepis ten nie wprowadza dowolności organu, bo obowiązkiem organu jest wykazanie tych potrzeb, a jeżeli chce uzyskać - pozwolenia, uzgodnienia i opinie - to musi wykazać jakie to przepisy prawa w tym konkretnym przypadku wymagają takich pozwoleń, uzgodnień czy opinii.
Postanowienie organu l instancji z dnia [...] całkowicie nie odpowiada tym wymogom o których co dopiero była mowa, bo ogranicza się jedynie do wezwania skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia przez dołączenie:
- a. opinii geotechnicznej podłoża gruntowego opracowanego przez uprawnionego geologa, b. rysunku oczyszczalni sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej, zawierającego w swej treści między innymi niezbędne domiary projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków do istniejących i projektowanych elementów zagospodarowania, jak również domiary do granic działki,
- c. uzgodnienie usytuowania z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w W.,
- d. opis robót budowlanych, zawierający między innymi określenie ilości ścieków na dobę dopływających do oczyszczalni.
Jako podstawę prawną organ l instancji przywołuje bez żadnej konkretyzacji przepisów - ustawy Prawo Budowlane, Prawo Wodne, Prawo Ochrony Środowiska i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2.04.2001 r., w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji.
Wojewoda..... rozpoznając odwołanie, w zaskarżonej decyzji, także nie wskazał jakie to konkretne przepisy uzasadniają prawo organu do żądania uzupełnienia zgłoszenia a powołał się tylko na § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.07. 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i wywiódł, że przepis ten uzasadnia domaganie się przedłożenia opinii hydrologicznej. Rzecz w tym, że organ l instancji nie nałożył na skarżącego obowiązku przedłożenia opinii hydrologicznej. A więc ten wywód Wojewody można zostawić poza komentarzem, choć nie sposób zwrócić uwagi, że cytowane rozporządzenie wydane zostało w oparciu o delegacje z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, które to prawo posługuje się własną definicją ścieku.
Zupełnie nie zrozumiały jest wywód, zaskarżonej decyzji a dotyczący żądania wyłączenia Kierownika i pracowników Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki organu l instancji. Co innego jest odpowiedzialność pracownicza a co innego żądanie wyłączenia pracownika organu (art. 24 kpa). Wniosek strony w tym zakresie, nieważne czy trafny, czy nie, winien być rozpoznany w trybie art. 24 § 3 kpa.
Skoro taki wniosek został złożony, obowiązkiem organu było jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Zaniechanie tego jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym prowadzić do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 kpa).
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Z uwagi na treść decyzji, które poddane zostały kontroli brak było podstaw do orzekania o zakresie i wykonywania bądź niemożności ich wykonywa (art. 152 p.o.p.s.a) 2