Uzasadnienie
W dniu 14 maja 2012 r. Rada Miasta Oświęcim podjęła uchwałę nr XIX/368/12 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim w 2012 roku.
Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej poszczególnych zapisów. Uchwale tej zarzucono naruszenie:
- - art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 3 pkt 7 Programu kwestii dotyczącej zapewnienia zwierząt gospodarskich poprzez niewskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, gdzie zwierzęta mają być umieszczone,
- - art. 11a ust. 2 pkt 4 ww. ustawy polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 6 ust. 2 i § 7 pkt 2 i § 8 ust. 1 Programu kwestii dotyczącej sterylizacji albo kastracji zwierząt poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem,
- - art. 11a ust. 2 pkt 6 ww. ustawy polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 7 pkt 2 Programu kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem,
- - art. 11a ust. 2 pkt 8 ww. ustawy polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w § 11 Programu kwestii dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez niewskazanie uprawnionego do tego konkretnego lekarza weterynarii wraz z jego adresem.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
Gmina Miasto Oświęcim w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 7 Programu wyjaśniono, że w razie konieczności umieszczenia zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, odebranych na podstawie decyzji lub w wyniku innych zdarzeń losowych, Miasto podpisze z gospodarstwem stosowną umowę. Miasto otrzymało bowiem zapewnienie od osoby prowadzącej Gospodarstwo Rolne ul. [...] w O., że w przypadku takiej konieczności zwierzęta gospodarskie mogą być tam umieszczane, (w załączeniu kserokopia zapewnienia osoby prowadzącej Gospodarstwo Rolne przy ul. [...] a w O.).
Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze (tj. nie wskazania w § 6 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 1 oraz w § 11 programu, podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadań tam wymienionych) strona przeciwna do skarżącej podniosła, iż w ww. paragrafach programu stwierdzono, że Miasto podpisało umowę z OTOZ Animals umowę na kompleksowe świadczenie usług w tym (umowa w załączeniu), natomiast OTOZ Animals - której statutowym celem sprawowanie ochrony nad zwierzętami bezdomnymi, miało podpisaną umowę z lekarzem Weterynarii, ul. [...] w C. na usypianie ślepych miotów i udzielanie pomocy rannym zwierzętom w przypadku zdarzeń losowych (w załączeniu odpis umowy). Tym samym, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, realizacja ww. zadań, w tym wskazanie podmiotów je realizujących została wyraźnie wskazana w treści programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Ustosunkowując się do kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organy stanowiące gmin do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019r, poz.122.t.j.), zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).
Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.
Okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.
Będąca przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie uchwała, została wydana (uchwalona) na podstawie m.in. przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).
Zarzuty skargi koncentrowały się na niewskazaniu w Programie konkretnego gospodarstwa rolnego, gdzie zwierzęta mają być umieszczane oraz odpowiednio niewskazanie w jego zapisach uprawnionego do wykonywania zabiegów lekarza weterynarii.
Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt polegający na niewskazaniu konkretnego gospodarstwa rolnego, gdzie zwierzęta mają być umieszczane (zapis zawarty w § 3 pkt 7 Programu). Podkreślenia w tym miejscu wymaga bowiem, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku w zasadzie nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17).
W ocenie Sądu, postanowienie zaskarżonej uchwały zawarte w § 3 pkt 7 tego warunku nie spełnia, ma bowiem w dużej mierze charakter blankietowy i odsyła do bliżej nieokreślonych umów.
Gmina Miasto Oświęcim ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 7 Programu podała, że "w razie konieczności umieszczenia zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, odebranych na podstawie decyzji lub w wyniku innych zdarzeń losowych, Miasto podpisze z gospodarstwem stosowną umowę. Miasto otrzymało bowiem zapewnienie od osoby prowadzącej Gospodarstwo Rolne (...)".
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że gospodarstwo rolne, gdzie zwierzęta gospodarskie mają być umieszczane, powinno zostać w zaskarżonej uchwale skonkretyzowane (a nie jest – § 3 pkt 7 załącznika uchwały- odsyła do bliżej nieokreślonej umowy). Podsumowując, zaskarżona uchwała w § 3 pkt 7 załącznika, nie realizuje zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała w powyższym zakresie ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł w punkcie 1 o stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 7 załącznika zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na powyższe rozważania wskazać należy, że pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 polegające na niewskazaniu w zapisach uchwały konkretnego lekarza weterynarii wraz z adresem nie mogły odnieść zamierzonego dla autora skargi skutku ponieważ wymogu takiego nie przewidują ww. przepisy ustawy, inaczej niż ma to miejsce przy wskazaniu gospodarstwa rolnego, odnośnie którego ustawodawca wprost przewiduje taki wymóg.
W § 4 programu– wskazano, które podmioty realizują działania związane z jego realizacją. W § 4 pkt 3 lit. a i b programu lokalny prawodawca wskazał nazwę, adres i konkretny podmiot realizujący zadania wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z., wskazując min. na organizacje pozarządowe takie jak:
- a) Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt ANIMALS w Oświęcimiu, ul. Partyzantów 1 - jako organizacja pozarządowa zajmująca się statutowo ochroną zwierząt, które utrzymuje w 2012r. Schronisko oraz zajmuje się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i zbieraniem potrąconych zwierząt z terenu Miasta Oświęcim (...)
- b) Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce - Zarząd Okręgu w Częstochowie, Koło Oświęcim, ul. Partyzantów 1 w Oświęcimiu, - jako organizacja pozarządowa zajmująca się statutowo prowadzeniem działań zmierzających do zmniejszenia zjawiska bezdomności zwierząt na terenie Miasta Oświęcim, które sprawuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami (...)
A zatem we wszystkich tych przypadkach, dla których nie wskazano w dalszej części programu innego konkretnego podmiotu realizującego dane zadanie (a tak jest w przypadku gospodarstwa zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich), podmiotem realizującym pozostałe zadania wynikające z programu jest schronisko wskazane precyzyjnie w § 4. Dotyczy to zatem zarówno sterylizacji albo kastracji zwierząt, jak i usypiania ślepych miotów. Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, w którym stwierdzono m.in., że: "Nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt; nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów".
Należy także zwrócić uwagę na treść art. 11a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 ustawy (a więc także sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Podsumowując, kwestionowane przez skarżącego postanowienia zawarte w § 6 ust. 2, § 7 pkt 2 i § 8 ust. 1 oraz § 11 załącznika zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów ww. ustawy. W zapisach uchwały lekarz weterynarii wskazany jest jako podmiot z którym OTOZ ANIMALS oraz TONZ podpiszą stosowne umowy. Stosowna umowa została zawarta pomiędzy Towarzystwem Ochrony Zwierząt OTOZ Animals z lekarzem weterynarii w dniu 2 stycznia 2012 r. (zał nr 3 a.a.). A zatem wskazanie konkretnego podmiotu wraz z jego adresem w ww. umowie, który będzie realizował zadania określone w ww. zapisach uchwały, stanowi o zdatności norm zawartych w uchwale do ich wykonania.
W odniesieniu do powyższego Sąd uznał, że ww. regulacje załącznika zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałej części, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.