Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2002 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat G., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 z związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 póz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora S.D., obowiązku wykonania żadnych czynności oraz, że wykonane z odstępstwem od zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane związane z remontem budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ul. S. [...] w K. zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Na skutek odwołania "strony" jak to określono w decyzji bez wskazania jej danych osobowych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 18.11.2002 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono co następuje:
1/ postępowanie organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku gospodarczego przy ul. S. w K., na działkach nr [...],[...], wykonanych w sposób odbiegających od zgłoszenia - zostało wszczęte z urzędu, 2/ w ocenie organu odwoławczego postępowanie organu I instancji jest nieprawidłowe. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji błędnie zastosował normę prawną wynikającą z art. 50-51 Prawa Budowlanego z 1994 r. ' 3/ ze zgromadzonego w ramach postępowania materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż inwestor S.D. dopuścił się samowoli budowlanej na-warunkach określonych w art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. bowiem inwestor w miejscu istniejącej podmurówki pod budynkiem gospodarczym wykonał fundament o grubości 0,30 m i głębokości 1,20 m. dokonane w dniu [...] 1998 r. Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na "wymianie dachu, wymianie połaci dachu, wymianie tynków" jest bezskuteczne.
Wykonane przez inwestora roboty świadczą jednoznacznie, iż wykonał on nowy obiekt budowlany w miejscu dotychczas istniejącego budynku gospodarczego, po dokonaniu uprzedniej jego całkowitej rozbiórki. Wykonana przez inwestora budowa wymagała uprzedniej rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego zgodnie z wymogami prawa a następnie uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. i S.D., B.D. oraz J. i B.C. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zarzucili, że:
1/ odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zgodnie z załączonym do skargi pismem z dnia 12 września 2002 r., skarżący zostali zawiadomieni o fakcie złożenia przez A. i W.S odwołania. Zgodnie z tym pismem wszelkie dane dotyczące tego odwołania, jak i sama treść odwołania zostały utajnione i znajdują się w teczce "poufne". Mimo wielokrotnych prób podejmowanych przez skarżących mających na celu zapoznanie się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, skarżący nie zostali powiadomieni o treści odwołania, czy organ naruszył treść przepisów art. 7 i 10 kpa, 2/ wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 28 kpa. Organ II Instancji wadliwie uznał bowiem, że odwołujący się od decyzji I instancji są stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju, sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.).
Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo, przy czym należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Zacząć należy od tego, że obowiązkiem orzekających organów jest ustalenie stron postępowania. Stroną postępowania nie może być anonimowa osoba. A tak właśnie jest w sprawie niniejszej, w której organ II instancji rozpoznaje odwołanie "strony" bez wskazania jej danych osobowych czy innych identyfikacyjnych. Nie wiadomo więc, czy ta anonimowa osoba może mieć atrybut strony w rozumieniu art. 28 kpa, a więc czy może złożyć odwołanie. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy w ogóle do tego zagadnienia się nie odniósł. Już ten sam fakt decyduje o wadliwości zaskarżonej decyzji. Ale po drugie organ II instancji rażąco naruszył art. 138 § 2 kpa. Wielokrotnie już sądy administracyjne zwracały uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji.
Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzająco (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, póz. 79).
Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjna-tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa.
Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi.
Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem," winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa).
Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie winno być zakończone w trybie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., bo inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Jeżeli organ II instancji stoi na stanowisku, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna decyzji jest wadliwa, to tylko sam fakt powołanie wadliwej podstawy prawnej, nie może stać się przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa. Konieczne jest spełnienie normatywnej przesłanki dla kasacji decyzji tj. stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.