Uzasadnienie
Wójt Gminy K., decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. L. w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem – ustalił warunki zabudowy dla budowy na działce ewidencyjnej nr [...] w Z. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz energetyczny, budowy instalacji wodociągowej do budynku z projektowanej studni kopanej na działce ew. objętej wnioskiem, budowę instalacji kanalizacji sanitarnej do budynku wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe zlokalizowanej na działce objętej wnioskiem lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 maja 2019 r.
W. F. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Wójta Gminy K., pismo z dnia 19 września 2019 r., w którym wniósł o: I. wszczęcie na wniosek strony W. F. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa na działce ewidencyjnej nr [...] w Z. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz energetyczny, budowy instalacji wodociągowej do budynku z projektowanej studni kopnej na działce ew. objętej wnioskiem, budowę instalacji kanalizacji sanitarnej do budynku wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe zlokalizowanej na działce objętej wnioskiem lub przydomowej oczyszczalni ścieków)", znak sprawy: [...]; II. w przypadku uznania przez organ administracyjny rozpoznający przedmiotowy wniosek, iż W. F. nie przysługuje przymiot strony postępowania – W. F. zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze o istnieniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obligujących do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy znak sprawy: [...]
Dalej W. F. wskazał, że decyzja, której dotyczy wniosek została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj.: I. przepisów materialnego tj.: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozwalające na wydanie takiej decyzji, w tym: a) ust. 1 pkt. 1 jw. poprzez błędne uznanie, że planowana zabudowa w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu stanowić będzie kontynuację zabudowy występującej na działkach sąsiednich;
- 2) § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a) ust. 1 poprzez sporządzenie analizy, która nie spełnia wymagań określonych przedmiotowa normą, w szczególności nie zawiera danych dotyczących funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu całego obszaru analizowanego, a także nie zawiera danych, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; b) ust. 2 poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o dobrowolnie przyjętą przez organ szerokość części działki objętej wnioskiem, a nie szerokość frontu działki, co w konsekwencji spowodowało błędne wyznaczenia obszaru analizowanego;
- 3) § 4, § 5, § 6, § 7 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezgodne z tymi przepisami wyznaczenie kolejno – linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, poziomu wskaźników szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu;
- 4) § 9 ust. 1 -3 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z 52 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji niekompletnej, obarczonej brakiem dwóch załączników, a także sporządzenie załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w skali niezgodnej z ww. normą oraz w sposób nieczytelny; II. przepisów postępowania tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynność niezbędnych do ustalenia kręgu strony postępowania objętych obszarem analizowanym, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja;
- 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, a także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ukierunkowane na pozytywne rozpatrzenie wniosku Inwestora w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
- 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nie spełniające wymagań ww. normy.
W. F. wskazał, że istnieją uzasadnione podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 roku o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, w przypadku wszczęcia postępowania za zasadach opisanych powyżej, W. F. wniósł o uznanie za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności W. F., właściciela działki znajdującej się w sąsiedztwie działki, dla której Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy ww. decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 września 2019 r. (doręczonego do SKO 3 października 2019 r.) W. F. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy działki nr ew. [...] w Z., na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku W. F. z dnia 19 września 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył i wyjaśnił art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a., a nadto podkreślił, że badanie interesu prawnego wnioskodawcy musi nastąpić przed wszczęciem postępowania. Odnosząc się do charakteru decyzji o warunkach zabudowy organ podał, że decyzja taka jest rodzajem promesy i jedynie urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji planowanej inwestycji, zaś szczegółowa analiza warunków dotyczących ochrony interesu osób trzecich następuje de facto w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co oznacza, że ochrona tych interesów należy w istocie do organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W innym przypadku powstałaby sytuacja, że te same okoliczności odnoszące się do ochrony interesu osób trzecich byłyby oceniane dwukrotnie przez dwa różne organy. Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może być wykluczony z udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem – mimo art. 46 ust. 2 u.p.z.p. – nie można wykluczyć, że lokalizacja inwestycji może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności.
Tezy takiej nie sposób jednak przyjąć w odniesieniu do dalej położonych nieruchomości, zwłaszcza gdy przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest realizacja budynku mieszkalnego o przeciętnych gabarytach, którego oddziaływanie ze swej istoty nie przekracza granic terenu pozostającego w dyspozycji inwestora.
Następnie organ nawiązał do twierdzeń wniosku, wedle których W. F. jest właścicielem działki nr ew. [...] w obr. S., która – jak twierdzi zainteresowany – znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...] w obr. Z.. Z tego W. F. wywodzi swój "interes prawny" w zrozumieniu art. 28 k.p.a., podnosząc również, że inwestor (P. L.) nie jest uprawniony do korzystania z drogi wewnętrznej, która łączy działki nr [...], a przebiega na krótkim odcinku (ok. 10 mb) po działce nr [...]. W kontekście tych twierdzeń organ wyjaśnił, że ustalony w fazie wstępnego badania okoliczności sprawy stan faktyczny – na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów – wykazał, co następuje: 1) działka planowanej inwestycji (nr [...] w Z.) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] w obr. S. (oddzielona jest działką nr [...]), a położony na niej budynek położony jest w odległości 40 m od granic działki nr [...];
- 2) działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej (działka nr ew[...] oraz dodatkowo do gminnej drogi wewnętrznej (działka nr ew. [...]);
- 3) nieuprawnione (bezpodstawne) jest twierdzenie, że użytkownicy drogi wewnętrznej przebiegającej przez teren działki [...] na odcinku ok. 10 m powinni posiadać jakieś, bliżej nienazwane "uprawnienie" do korzystania z tej drogi; natomiast – w stanie faktycznym – inwestor działki nr [...] nie ma potrzeby korzystania z drogi wewnętrznej, skoro posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]);
- 4) projektowany budynek mieszkalny na działce nr [...] w obr. Z. nie jest zaliczony do żadnej kategorii uciążliwości mogącej oddziaływać na tereny sąsiednie;
- 5) W. F. nie wskazał, jaki jego interes prawny, czyli interes oparty na określonym (nazwanym) przepisie prawa materialnego, mógłby być zagrożony wskutek planowanej zabudowy działki nr [...]; nie wskazał też w istocie nawet żadnego interesu faktycznego. Kierując się przepisem art. 28 k.p.a. – organ uznał, że W. F. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: [...] W konsekwencji W. F. nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wspomnianej decyzji.
Pismem z dnia 19 lutego 2020 r. W. F. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: I naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnie tego przepisu i jego zastosowanie, pomimo, iż organ w sprawie przeprowadził już czynności wyjaśniające, a brak przymiotu strony Skarżącego w niniejszej sprawie nie jest oczywisty;
- 2) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje w sposób oczywisty przymiot strony postępowania;
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynność niezbędnych do ustalenia kręgu strony postępowania objętych obszarem analizowanym, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja;
- 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, a także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ukierunkowane na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
- 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nie spełniające wymagań ww. normy; II. naruszenie przepisów materialnego tj.: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozwalające na wydanie takiej decyzji, w tym: a) ust. 1 pkt 1 jw. poprzez błędne uznanie, że planowana zabudowa w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu stanowić będzie kontynuację zabudowy występującej na działkach sąsiednich;
- 2) § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a) ust. 1 poprzez sporządzenie analizy, która nie spełnia wymagań określonych przedmiotowa normą, w szczególności nie zawiera danych dotyczących funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu całego obszaru analizowanego, a także nie zawiera danych, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, b) ust. 2 poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o dobrowolnie przyjętą przez organ szerokość części działki objętej wnioskiem, a nie szerokość frontu działki, co w konsekwencji spowodowało błędne wyznaczenia obszaru analizowanego;
- 3) § 4, § 5, § 6, § 7 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z tymi przepisami wyznaczenie kolejno - linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, poziomu wskaźników szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu;
- 4) § 9 ust. 1 -3 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji niekompletnej, obarczonej brakiem dwóch załączników, a także sporządzenie załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w skali niezgodnej z ww. normą oraz w sposób nieczytelny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym ma też zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki warunkujące dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono być uruchomione z urzędu, czy też na żądanie strony. Bodaj jedyną uniwersalną przesłanką dającą się ująć w sposób pozytywny jest samo istnienie orzeczenia weryfikowalnego w tym trybie; pozostałe przesłanki odnoszące się do obu przypadków mają już charakter negatywny, jako że zalicza się do nich brak przepisu szczególnego wyłączającego możliwość uruchomienia odnośnego trybu oraz brak stanu rei iudicatae, wynikającego z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu administracji lub sądu administracyjnego. Gdy zaś organ ma działać na żądanie strony, dodatkowo wyłania się kwestia jej legitymacji w sprawie oraz – na innej płaszczyźnie – kwestia zachowania ogólnych wymogów formalnych podania tudzież wskazania okoliczności odpowiadających przynajmniej jednej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy generalnie podlega ewentualnemu postępowaniu nieważnościowemu. Skuteczne uruchomienie tego postępowania w trybie wnioskowym jest jednak, jak wyżej wskazano, uwarunkowane jeszcze innymi przesłankami, w tym przesłanką podmiotową – posiadaniem przez wnioskodawcę legitymacji procesowej. Ta przesłanka zastała przez organ zweryfikowana negatywnie – i Sąd stanowisko organu w tej mierze podziela.
Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zarazem w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym warunkowane jest istnieniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny nie wywodzi się z subiektywnego przekonania osoby, która się nań powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem.
Interes prawny, aby mógł stanowić podstawę legitymacji procesowej, powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, aktualny, a nie tylko hipotetyczny; powinien znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Konieczne jest przy tym odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Podstawą interesu prawnego są zasadniczo normy materialnego prawa administracyjnego, ale w niekiedy może nią być także norma należąca do innej gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego; dotyczy to w szczególności normy wynikającej z art. 140 k.c. ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy w postaci decyzji administracyjnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Zdarzenia przyszłe, a zwłaszcza niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony; interes prawny musi rzeczywiście istnieć w czasie podejmowania czynności jurysdykcyjnych. Na podmiocie domagającym się uznania jego legitymacji procesowej ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2016 r., II SA/Kr 16/16, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Weryfikując interes prawny i tym samym legitymację procesową na gruncie spraw o ustalenie warunków zabudowy w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się w szczególności, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie; za strony postępowania uznaje się na ogół właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnym przypadku, że mające zapaść rozstrzygnięcie ma wpływ na ich sytuację prawną. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych – nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy; źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p.
Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA).
Samo sąsiedztwo z terenem inwestycji – bezpośrednie, a tym bardziej dalsze – nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – liczy się tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przy uwzględnieniu relewantnych przepisów prawa. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym w sytuacji subiektywnego odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności; w rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Przykładem zdarzenia przyszłego i niepewnego, które może wprawdzie implikować interes faktyczny, ale nie stanowi o interesie prawnym – jest potencjalna możliwość ograniczenia dostępu światła czy też wpływ inwestycji na wartość nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., II SA/Sz 952/13, CBOSA).
Z kolei w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. (II OSK 1048/15, CBOSA), oceniając zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę".
Zestawiając przytoczone uwarunkowania statusu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z okolicznościami wynikającymi z wniosku, skargi oraz akt – stwierdzić należy, że W. F. nie miał legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego co do decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 kwietnia 2019 r. Konstatacja ta jawi się oczywista, nie wymagała czynienia nowych ustaleń faktycznych tudzież dalej idącego postępowania wyjaśniającego, toteż mogła być poczyniona przez organ administracji już przy wstępnej weryfikacji wniosku i mogła stać się podstawą postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. Relewantne z tego punktu widzenia okoliczności zostały trafnie wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Za organem powtórzyć zatem należy, że: 1) działka planowanej inwestycji (nr [...] w Z.) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] w obr. S. (oddzielona jest działką nr [...]), a położony na niej budynek położony jest w odległości 40 m od granic działki nr [...];
- 2) działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej (działka nr ew. [...] oraz dodatkowo do gminnej drogi wewnętrznej (działka nr ew. [...]);
- 3) nieuprawnione (bezpodstawne) jest twierdzenie, że użytkownicy drogi wewnętrznej przebiegającej przez teren działki [...] na odcinku ok. 10 m powinni posiadać jakieś, bliżej nienazwane "uprawnienie" do korzystania z tej drogi; natomiast – w stanie faktycznym – inwestor działki nr [...] nie ma potrzeby korzystania z drogi wewnętrznej, skoro posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]);
- 4) projektowany budynek mieszkalny na działce nr [...] w obr. Z. nie jest zaliczony do żadnej kategorii uciążliwości mogącej oddziaływać na tereny sąsiednie;
- 5) W. F. nie wskazał, jaki jego interes prawny, czyli interes oparty na określonym (nazwanym) przepisie prawa materialnego, mógłby być zagrożony wskutek planowanej zabudowy działki nr [...]; nie wskazał też w istocie nawet żadnego interesu faktycznego.
Okoliczności wskazywane w skardze, zdaniem Sądu, również nie naprowadzają interes prawny wnioskodawcy. Twierdzenie, jakoby realizacja inwestycji miała wpływ na działkę wnioskodawcy, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Za pozbawioną doniosłości z punktu widzenia oceny interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy też uznać supozycję jakoby dojazd do działki inwestycyjnej "bywał realizowany" tym samym szlakiem, który prowadzi do działki wnioskodawcy. Podobnie rzecz się ma z twierdzeniami co do prowadzenia wykopów – twierdzenia te ewentualnie można by rozważać w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.
Jak już wyżej zaznaczono, w ocenie Sądu okoliczności sprawy uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej jednak w tym kontekście warto na marginesie zauważyć, że kwestia formy, w jakiej powinno nastąpić rozstrzygnięcie o braku legitymacji procesowej określonego podmiotu, bywa dyskusyjna – i dotyczy to różnych etapów postępowania (na etapie wszczęcia postępowania: postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. czy decyzja o umorzeniu postępowania; na etapie postępowania odwoławczego: postanowienie z art. 134 k.p.a. czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego; na etapie wznowienia postępowania: postanowienie z art. 149 § 3 k.p.a. czy decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej bądź o umorzeniu postępowania wznowionego).
Sąd stoi na stanowisku, że ewentualne zastosowanie nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia w odnośnych przypadkach co do zasady samo przez się nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zatem nawet gdyby założyć, że z formalnoprawnego punktu widzenia właściwa jest w danym przypadku decyzja, posłużenie się postanowieniem byłoby tylko uchybieniem procesowym, które, o ile w danej sprawie nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, powinno być kwalifikowane jako nieistotne – niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2577/14, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., IV SA/Wa 579/14, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 516/13, CBOSA; A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 925).
Powyższe uwagi zawierają odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne; powołane w skardze przepisy prawa procesowego, w tym art. 6, art. 8, art. 28, art. 61a § 1, art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., nie zostały naruszone Podkreślić przy tym należy, że – zważywszy na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia – przedmiotem kontroli Sądu była jedynie ocena organu co do legitymacji procesowej skarżącego; niepodobna zatem odnosić się do tych twierdzeń i zarzutów skargi, które wykraczają poza tę kwestię i dotyczą prawidłowości decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 5 kwietnia 2019 r.
Z treści samego wniosku z dnia 19 września 2019 r. wynika, że skarżący liczy się z możliwością, iż nie ma statusu strony w odnośnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, skoro – niejako alternatywnie – "zawiadamia" organ o istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Należy w związku z tym podkreślić, że postępowanie nieważnościowe w rzeczy samej może być wszczęte z urzędu, co więcej, nieraz mówi się o powinności organu wszczęcia takiego postępowania, ilekroć zaistnieją okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. – ale z pewnością nie jest to powinność wobec osoby niebędącej stroną; powinności, o której mowa, nie odpowiada uprawnienie osoby niebędącej stroną do żądania uczynienia z niej użytku. Innymi słowy, osoba niebędąca stroną nie może skutecznie kwestionować postanowienia odmownego z art. 61a § 1 k.p.a. przez powołanie się na istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Ocena, czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu, należy zasadniczo do właściwego organu; skuteczny proceduralnie asumpt do niej może dać także podmiot mający legitymację formalną.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.