Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1059/2023 znak WOB.7722.350.2023.JKUT, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z dnia 23 października 2023 r. znak PINB.7358.25.2023.2 w przedmiocie odmowy wstrzymania ostatecznej decyzji.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Ostateczną decyzją PINB z dnia 7 listopada 2019 r. nr 256/2019 nakazano właścicielom budynku, w tym skarżącemu, usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych wskutek kontroli stanu technicznego przewodu kominowego w budynku położonym w miejscowości B. [...]
Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, organ I instancji odmówił jednak żądanego wstrzymania. Rozstrzygnięcie swoje uzasadnił tym, że nie toczy się postępowanie o wznowienie postępowania, a w wyniku analizy akt nie stwierdzono przesłanek do wznowienia tego postępowania z urzędu.
Od powyższego postanowienia skarżący złożył zażalenie, w którym zawarł wniosek o wznowienie postępowania.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Skoro na dzień złożenia wniosku o wznowienie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu ani też jeszcze nie był złożony wniosek o wznowienie, oczywistym jest, że nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji.
Organ poinformował jednocześnie, że zawarty w zażaleniu wniosek o wstrzymanie, został przekazany organowi właściwemu.
Od powyższego postanowienia złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono naruszenie art. 152 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 147 kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 i art. 132 § 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie go do ponownego rozpoznania – ze względu na wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 7 listopada 2019 r. nr 256/2019.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z art. 130 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2).
Wykonaniu podlegają zatem decyzje organu I instancji, w stosunku do których nie zostało złożone odwołanie, a także decyzje którym został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Wykonaniu podlegają też decyzje wydane przez organ II instancji jako wynik odwołania od wcześniejszego rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęta została decyzja ostateczna, przy czym wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie późniejszym, na etapie zażalenia od postanowienia odmawiającego udzielenia ochrony tymczasowej.
W związku z powyższą chronologią wniosków skarżącego, rację należy przyznać organom, które w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie znalazły podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.
Jak wskazano powyżej, decyzje ostateczne są wykonalne, a wstrzymanie ich wykonania może nastąpić na zasadzie wyjątku, w ściśle określonych przypadkach.
Jeden z takich przypadków został przewidziany w art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Z brzmienia oraz umiejscowienia powyższego przepisu w rozdziale 12 kpa regulującym nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania wynika zdaniem Sądu, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie decyzji ostatecznej jest możliwe w ramach tego trybu. Do powyższych wniosków doszły również inne sądy administracyjne, przykładowo stwierdzając, że "rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym uzależnione jest od wszczęcia postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej następuje w postępowaniu tzw. wpadkowym, tj. w postępowaniu zależnym od postępowania głównego" (wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1552/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2023 r., IV SA/Po 106/23). "Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania" (wyrok WSA w Gdańsku z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 472/21). "Zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wskazującym na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96).
Istnieją wprawdzie głosy wskazujące, że wniosek o wstrzymanie ostatecznej decyzji jest oderwany od etapu postępowania wznowieniowego, co więcej, nie został nawet powiązany z tym postępowaniem, przez co nie można wykluczyć uczynienia z niego użytku jeszcze przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 820; wyrok WSA Łodzi z 5.08.2011 r., II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347; wyrok WSA w Rzeszowie z 19.03.2013 r., II SA/Rz 1103/12, LEX nr 1329199). W opinii Sądu, bez złożenia takiego wniosku, organ nie jest jednak w stanie przeprowadzić wnioskowania zmierzającego do ustalenia, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania organ nie zna bowiem nawet przesłanek wznowieniowych, nie mówiąc już o argumentach świadczących o zasadności uchylenia decyzji ostatecznej. W każdym razie w przedmiotowej sprawie takie przesłanki wznowieniowe nie zostały przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przedstawione.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero na etapie zażalenia. Oznacza to, że zarówno na etapie postępowania przez organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego, tryb wznowieniowy nie został jeszcze skutecznie uruchomiony. Organ odwoławczy przekazał bowiem dopiero ten wniosek organowi właściwemu do spraw wznowienia.
Skoro zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym postępowanie wznowieniowe nie było jeszcze skutecznie wszczęte, nie było prawnoprocesowych podstaw do rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej.
Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej będzie mógł zostać rozpatrzony przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po wszczęciu tego postępowania.
W skardze wyjaśniono, że skarżący zainicjował postępowanie mające na celu rozwiązanie problemu osuwania się ziemi i podmywania jego posesji. Problem ten pomimo upływu lat nie został rozwiązany przez organy administracyjne, które ograniczyły się do nałożenia na skarżącego obowiązku naprawy stanu technicznego komina w należącym do niego budynku mieszkalnym, co w żaden sposób nie przyczynia się do usunięcia zgłaszanych przez skarżącego zagrożeń.
Zasadność powyższych twierdzeń nie może jednak zostać zweryfikowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, które w przedmiotowej sprawie wyznacza art. 152 § 1 kpa. Oznacza to, że badane były wyłącznie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, natomiast analiza skuteczności działań organów podjętych w wyniku zgłoszenia dot. osuwania się ziemi i podmywania działki skarżącego, jak również zgodności z prawem decyzji ostatecznej wykracza poza granice orzekania w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.