Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/398/2022 po rozpatrzeniu zażalenia W. D. na postanowienie Starosty Chrzanowskiego z dnia 26 lipca 2022 r., znak AGN.6124.546.2022AM4, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji ZPiGIM.6730.36.2022 ustalającej warunki zabudowy w obszarze części działki nr: [...] o pow. 0,4772 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb B., przy ul. [...], stanowiącej użytek rolny R IIIa (grunty orne), dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną z uwzględnieniem wydzielenia niezależnego obszaru odziaływania o pow. ok. 0,1800 ha w południowej części działki przylegającej do pasa drogi publicznej ul. [...] w W. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Opisanym powyżej rozstrzygnięciem Starosta Chrzanowski odmówił uzgodnienia projektu decyzji znak ZPiGN.6730.36.2022 ustalającej warunki zabudowy w obszarze części działki ozn. nr: [...] o pow. 0,4772 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb B., przy ul. [...], stanowiącej użytek rolny R III a (grunty orne), dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną z uwzględnieniem wydzielenia niezależnego obszaru odziaływania o pow. ok. 0,1800 ha w południowej części działki przylegającej do pasa drogi publicznej ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i stwierdził, że obszar przedmiotowej inwestycji nie wypełnia warunków określonych w przepisie art. 7 ust. 2a ustawy, uprawniających do odstąpienia od obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na zmianę sposobu użytkowania.
Na w/w postanowienie zażalił się p. W. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z uzasadnieniem postanowienia AGN.6124.546.2022.AM4, z dnia 26.07.2022 r. w kwestii powołania się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06.05.2022 r. nr SKO.ZP/415/138/2022, ponieważ w nowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy został zaprezentowany inny stan faktyczny. W nowym projekcie teren inwestycji został ustalony w obrębie 50 m od drogi publicznej.
Uzasadniając zażalenie, skarżący się powołał się na art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który mówi, iż każdemu przysługuje prawo własności podlegające ochronie. Dodatkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazuje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.
W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Dodatkowo powołując się na art. 4 Prawo budowlane należy stwierdzić, że "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Mając na uwadze powyższe przepisy żalący nie zgodził się z tym, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w ustawie z dnia 10.07.2015 o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z dnia 9 września 2015) art. 7 ust. 2a pkt. 3.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Rz 1383/21: "Z przepisu art. 7 ust 2a pkt 3 Ochr GrU wynika, że grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III - mają się znajdować w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. W przypadku gruntu klasy III znajdującego się na działce nr (...) należy wskazać, że graniczy on z drogą publiczną nr (...) zatem wymóg z ww. przepisu jest zachowany."
W ocenie żalącego się przesłanka określona w powyższym art. 7 ust. 2a pkt. 3 została spełniona, a interpretacja tego przepisu przyjęta przez Starostowo Chrzanowskie jest zbyt szeroka i ogranicza prawo własności. Wszystkie przepisy ograniczające prawo własności jak wskazano w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powinny być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nigdzie w przepisie art. 7 ust. 2a pkt. 3 nie zostało wskazane iż odległość 50 metrów od drogi publicznej dotyczy powierzchni całej działki, przepisów ograniczających prawo własności winno się nie interpretować rozszerzające. Obszar inwestycji został wyznaczony z zachowaniem odległości 50 metrów od drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziło, iż zażalenie nie jest zasadne. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powołana ustawa reguluje procedurę ustalania warunków zabudowy w sytuacjach, o których mowa w powołanym wyżej przepisie.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Gruntami wykorzystywanymi na cele rolnicze w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Niezależnie od powyższego konstytutywną przesłanką ustalenia warunków zabudowy wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest wykazanie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
W świetle powyższych przepisów Kolegium stwierdziło, że teren przedmiotowej inwestycji, czyli działka nr [...], jedn. ewid. B., obręb B. stanowi grunt orny klasy R III a o powierzchni 0,4772 ha. Nie ma zatem wątpliwości, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie podlega uzgodnieniu z właściwym miejscowo Starostą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie w postępowaniach dotyczących ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 64 u.p.z.p.
Teren inwestycji wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o g.r.i I. Zgodnie z tym przepisem każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Stosownie do art. art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o g.r.i I. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. póz. 1990 oraz z 2021 r. póz. 11, 234 i 815);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. póz. 470, z późn. zm.);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Kolegium podniosło, iż uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dające się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Nie jest ono wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.
W sprawie wymagało więc rozważenia, czy planowana inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działek objętych wnioskiem biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1700/09). W orzecznictwie podnosi się, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy interpretować jako obowiązek organu uzgadniającego do wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej.
Kolegium podniosło też, iż powoływanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na poprzednie postanowienie Kolegium z dnia 6 maja 2022r, sygn. akt SKO.ZP/4 15/138/2022 jako podstawy obecnego rozpoznania należy ocenić negatywnie, niemniej jednak, co do meritum jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, a uchylanie go do ponownego rozpoznania tylko z tego powodu jest bezcelowe, gdyż prowadziłoby jedynie do przedłużania postępowania. W ocenie Kolegium poczynione ustalenia faktyczne są w przedmiotowej sprawie pełne i nie budzą wątpliwości, zastosowano właściwe przepisy, a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe – co legło u podstaw utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji.
Z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się W. D., który zaskarżył w całości powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, czego potwierdzeniem jest pominięcie interesu skarżącego w ramach prowadzonego postępowania, prowadzenie sprawy z pominięciem obowiązku sprawiedliwego, należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, b) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 - dalej zwana również: p.z.p.) poprzez niemalże automatyczną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a to pomimo że nie została zbadana kwestia o podstawowym znaczeniu, a mianowicie nie zostało ustalone czy działka nie posiadała zgody na przeznaczenie na cele nierolne uzyskaną przy sporządzaniu planów, które utraciły moc na podstawie ustawy, c) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 - o.r.l), poprzez dokonanie wykładni wskazanej regulacji z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, a tym samym przyjęcie za obowiązującą wykładni uderzającej w istotę prawa własności, dokonanej w oderwaniu od charakteru i danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy odpowiadających wprost normie wskazanej regulacji, a skoro tak to obowiązkiem organów było uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Starosta Chrzanowski w dniu 26 lipca 2022 r. wydał postanowienie znak: AGN.6124.546.2022AM4, którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji ZPIGN.6730.36.2022 ustalającej warunki zabudowy w obszarze części działki nr [...] o pow. 0,4772 ha położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb B., przy ul. [...], stanowiącej użytek rolny R lll a (grunty orne) dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem, wraz z infrastrukturą techniczną wraz z uwzględnieniem wydzielenia niezależnego obszaru oddziaływania o pow. ok. 0,1800 ha w południowej części działki przylegającej do pasa drogi publicznej przy ul. [...] w W.. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W dniu 27 października 2022 r. zostało wydane postanowienie znak: SKO.ZP/415/398/2022 przez organ II instancji, zgodnie z którym utrzymano w mocy postanowienie wydane przez Starostę Chrzanowskiego.
Z zaskarżonym postanowieniem w ocenie skarżącego nie sposób się zgodzić z uwagi na zarzuty podniesione na wstępie przedmiotowej skargi. Skarżący podkreślił, iż zarówno Starosta Chrzanowski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściły się naruszenia regulacji o charakterze procesowym, które stanowiło istotne naruszenie wpływające wprost na wynik prowadzonego postępowania, jak i naruszenia regulacji o charakterze materialnym. Zatem obowiązkiem wskazanych organów jest prowadzenie postępowania, które realizuje zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. stanowiącym, iż: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wskazana regulacja ustawowa o charakterze proceduralnym jest podstawą do ukształtowania następującego stanowiska judykatury: " Uchybienie przez organ wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 KPA ma miejsce tylko wtedy, gdy - wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy - nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub nakładającej na nią obowiązek" oraz "Organ administracji powinien mieć na względzie, że obowiązujące przepisy prawa obligują go do dbałości nie tylko o interes publiczny, ale także o słuszny interes strony.
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA)". Uwzględniając powyższe należy wskazać, że zarówno Starosta Chrzanowski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w należyty sposób, gdyż nie ustaliły okoliczności istotnych z uwagi na późniejsze zastosowanie regulacji o charakterze materialnym, jak i całkowicie zignorowały obowiązek ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia skarżącej. Kontynuując powyższe należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem, który nie został zrealizowany przez Starostę Chrzanowskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie był wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, o którym mowa w art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym: " Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".
W związku z powyższym należy wyprowadzić za sądami administracyjnymi, iż działanie realizujące zasadę działania w zaufaniu do czynności podejmowanych przez organy władzy publicznej jest realizowana poprzez: "Z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych wynika to, że żadnych niejasności, czy też wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych lub prawnych nie należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanego postanowienia. Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną " oraz "Przepisy art. 8 § 1 i 2 KPA nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie.
Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest zazwyczaj skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, a zwłaszcza takich wartości jak równość i sprawiedliwość. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zatem w niniejszej sprawie nie mogło być mowy o wypełnieniu przez organy administracji publicznej wskazanej zasady, skoro postępowanie wyjaśniające nie zostało nadużycie przeprowadzone, interes Mocodawcy nie został uwzględniony, jak również wszelkie możliwe do rozstrzygnięcia zagadnienia zostały rozpatrzone na niekorzyść skarżącego.
Przechodząc natomiast do naruszenia regulacji o charakterze materialnym należy zaznaczyć, iż ustawodawca w ramach art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwszej kolejności stanowi, że: " (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 61 ustawy, o której mowa w art 88 ust 1 ". Wskazany przepis o charakterze materialnym stał się podstawą do ukształtowania następującego stanowiska przez judykaturę; "Celem regulacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Dotyczą one, po pierwsze braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie, objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 303/19) oraz regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778)przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne udzielona przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny" (patrz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 53/15).
Strona skarżąca zarzuciła, iż w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Chrzanowskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pominięto obowiązek zweryfikowania, czy na danym terenie istniał plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący o przeznaczeniu nieruchomości na cele nierolne i cele nieleśne, jak również przyjęcie błędnego założenia, iż celem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest blokada możliwości realizacji inwestycji o charakterze budowlanym, z czy zgodzić się nie można w najmniejszym stopniu. W dalszej kolejności nawet gdyby przyjąć, iż powyższy obowiązek został zrealizowany przez Starostę Chrzanowskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, to bezsprzecznie, organy I i II instancji winny mieć na uwadze art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to przesłanki zostały spełnione w całości, stąd koniecznym jest przyjęcie, że w sprawie należało uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia, skoro zamierzenie inwestycyjne planowane jest do realizacji na terenie części działki stanowiącej użytek rolny R lll a, w stosunku do której nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Powyższe tak się jednak nie stało, a to z tego względu, że doszło do błędnej wykładni przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3) ustawy zgodnie z którą: "położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Dokonywana wykładnia nie może zostać zrealizowana w oderwaniu o indywidualnych warunków zawartych we wniosku o ustalenia warunków zabudowy, które winny mieć kluczowe znaczenie dla sposobu jego rozpatrzenia. Warto bowiem zaznaczyć, że zarówno Starosta Chrzanowski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie przeprowadziły wykładni celowościowej wskazanych regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których zadaniem jest ochrona gruntów przed pofragmentowaniem, a nie wprowadzenie generalnego zakazu realizacji zabudowy wskazanych działek. Taki bowiem zakaz byłby niezgody z przepisami rangi ustawowej, jak i rangi konstytucyjnej.
Kontynuując powyższe należy podkreślić, że zarówno Starosta Chrzanowski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie poprzestając na wykładni oderwanej całkowicie od treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględniły szczególnie istotnego sposobu interpretacji przepisów nawiązującego do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdyż przecież działka nr [...] o pow. 0,4772 ha graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, a jednocześnie zakresem inwestycji ma zostać objęta wyłącznie część działki mieszcząca się w ramach odległości 50 m od drogi publicznej.
Zatem w pierwszej kolejności skarżący podtrzymuje stanowisko oparte na dorobku judykatury, zgodnie z którym: "Z przepisu art. 7 ust. 2a pkt 3 OchrGrU wynika, że grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III - mają się znajdować w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. W przypadku gruntu klasy III znajdującego się na działce nr (...) należy wskazać, że graniczy on z drogą publiczną nr (...) zatem wymóg z ww. przepisu jest zachowany" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1383/21). Niemniej jednak uwzględniając fakt, iż całe zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mieści się w przedziale odległościowym do 50 m od drogi publicznej, to również wskazana przesłanka przemawia za koniecznością uzgodnienia warunków zabudowy, wbrew twierdzeniom Starosty Chrzanowskiego, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Przyjęcie innej interpretacji przepisów należałoby ocenić jako niedopuszczalne w ramach demokratycznego państwa prawnego. Warto zadać bowiem pytanie, czym różni się sytuacja właściciela nieruchomości, którego działka przylega do drogi publicznej mając maksymalnie 50 m, od właściciela działki, który zamierza realizować zamierzenie budowlane wyłącznie na fragmencie działki wynoszącym wszakże jedyne 50 m, przy zachowaniu walorów użytkowych pozostałej części działki. Wszakże wymagany przepisami prawa fragment działki mieszczący się w przedziale od 0 do 50 m zostaje w jednym, czy w drugim przypadku przeznaczony na inne cele niż rolne, bądź leśne, zgodnie z intencją ustawodawcy. Z powyższych względów należy wskazać że sposób załatwienia sprawy przez organ I, czy II instancji jest niemożliwy do pogodzenia z innymi regulacjami o charakterze ustawowym regulującym zasady ochrony prawa własności. Finalnie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".
Wskazany przepis reguluje zasadę wolności zabudowy, stąd z uwzględnieniem powyższego winna być dokonywana wykładnia innych przepisów stosowanym pomocniczo w ramach ustalania warunków zabudowy, w tym regulacji o zasadach kształtowania i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Co więcej zarówno Starosta Chrzanowski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, winno mieć na uwadze, że art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący wprost, że: " Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" oraz "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".
Odnosząc się do podstaw ograniczenia prawa własności i możliwości w jakim może to nastąpić należy wskazać, że: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Wykładnia przepisów prawa zaprezentowana przez organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stanowiłoby nie tylko wyraz naruszenia równego traktowania podmiotów, ale również niedopuszczalnego uderzenia w istotę prawa własności.
Z tych względów zdaniem skarżącego należy uznać wniesioną skargę za środek zaskarżenia uzasadniony w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 259 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Na wstępie rozważań merytorycznych należy wskazać, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz.503, zwanej dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wokół którego koncentruje się spór w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Wobec tego, że objęta wnioskiem działka obejmuje grunty rolne, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., zwanej dalej u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do interpretacji przesłanki nr 3 – tj. wymogu by grunty terenu inwestycji położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.). W związku z powyższym pojawia się również kwestia, czy odległość 50 m od drogi publicznej dotyczyć ma całej działki objętej inwestycją oraz czy możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyłącznie dla części działki obejmującej grunty rolne klasy R III – z pominięciem zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
W tym miejscu rację należy przyznać organom, które wskazały, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się co do zasady do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie. Wskazuje się w nim, że "terenem" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 19 września 2019 r., II OSK 2561/17).
Należy jednak podkreślić, że powyższa zasada nie ma charakteru absolutnego i orzecznictwo dopuszcza w tym zakresie wyjątki stwierdzając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19).
Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie jako teren inwestycji uznać należy cały obszar działki nr [...], albowiem nieruchomość ta ma niewielką powierzchnię (0,4772 ha), regularny kształt, jest położona pomiędzy dwiema drogami publicznymi i w stosunku do niej nie zachodzą szczególne uwarunkowania (o których była mowa wyżej), w oparciu o które na zasadzie wyjątku można by przyjąć, iż terenem inwestycji jest tylko część nieruchomości. Nie jest również kwestionowane przez samą stronę skarżącą, iż działka ta jakkolwiek graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, to jednak nie cały jej obszar mieści się w odległości do 50 m od drogi publicznej, co jednocześnie przesądza, że przesłanka nr 3 z art.7 ust.2a u.o.g.r.l. nie została spełniona, a co z kolei implikuje konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. (por. np.: wyrok z 13.10.2021r. WSA w Gdańsku II SA/Gd 325/21, wyrok z 7.07.2021r. WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1145/20, wyrok z dnia 16 maja 2019 WSA w Szczecinie II SA/Sz 114/19).
Rację ma skarżący, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa - tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą.
Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)." W przedmiotowej sprawie jednak takim ustawowym ograniczeniem do pełnej swobody zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego są właśnie ograniczenia wynikające z art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz art.6 ust. 1 oraz art. 7 u.o.g.r.l.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. skargę oddalił.