Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski reprezentowany przez Z.M. - radcę prawnego w Wydziale Prawnym i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), złożył skargę na uchwałę Nr XII/94/03 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki, podnosząc, iż został naruszony art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).
W związku z powyższym naruszeniem prawa Wojewoda Małopolski wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w Książu Wielkim uchwałą Nr XII/94/03 z dnia 30 grudnia 2003r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki.
Podniesiono, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ocena przedmiotowej uchwały została poprzedzona kontrolą dokumentacji planistycznej wykonaną przez Wydział Rozwoju Regionalnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie pod kątem zgodności z prawem oraz prawidłowości procedury formalnoprawnej, która została przeprowadzona celem uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie strony skarżącej przy uchwalaniu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego został naruszony art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne do zadań dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej należy uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a pismami z dnia 5 kwietnia 2002 r., oraz z dnia 1 lipca 2002 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Książ Wielki "Moczydło 1", co skutkuje uchybieniem wymogów przewidzianych art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, zarząd gminy uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych.
Skarżący podnosi, że wobec odmowy uzgodnienia projektu nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały Rady Gminy w Książu Wielkim w całości.
Strona skarżąca podnosi także, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 73 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanawiania stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Tymczasem uchwała Rady Gminy w Książu Wielkim Nr XII/94/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. w § 13 dopuszcza lokalizację stacji paliw, natomiast z § 12 ww. uchwały wynika, że obszar objęty zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego położony jest w centralnej części Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 409 "Niecka Miechowska SE", w stosunku do którego zgodnie z dokumentacją hydrogeologiczną zatwierdzoną decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1999 r., znak: [...] w granicach obszaru ochronnego GZWP zakazuje się: "lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a w szczególności wysypisk odpadów i wylewisk nie zabezpieczonych przed przenikaniem do podłoża, przeprowadzania rurociągów transportujących substancje niebezpieczne dla środowiska, przeładunku i dystrybucji ropopochodnych".
Oznacza to - zdaniem skarżącego - że lokalizacja stacji paliw na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 409 "Niecka Miechowska" narusza art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Ochrony środowiska.
Powyższe rażące naruszenia obowiązującego porządku prawnego przez uchwałę Rady Gminy w Książu Wielkim Nr XII/94/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki uzasadniają w ocenie -strony skarżącej - wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Książ Wielki działający w imieniu Gminy Książ Wielki wniósł o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XII/94/03 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki oraz o rozstrzygnięcie sprawy także w razie nieobecności jej przedstawiciela.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Gmina Książ Wielki przy podejmowaniu uchwały nr XII/94/03 z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze Gminy Książ Wielki przestrzegała obowiązujących w dniu podejmowania uchwały przepisów: ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, jak i ustawy z dnia 20 czerwca 2001 r. Prawo ochrony Środowiska.
Podniesiono, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, pomimo interwencji ze strony gminy nie uzgodnił projektu planu w formie postanowienia, na które służyłoby zażalenie zgodnie z k.p.a. Opinia wydana w formie pisma stanowi zatem istotne naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uniemożliwiła odwołanie. Zdaniem gminy brak wydanego postanowienia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej upoważniał gminę do podjęcia uchwały.
Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że na przedmiotowym obszarze zabroniona jest lokalizacja inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a szczególności wysypisk i wylewisk nie zabezpieczonych przed przenikaniem do podłoża, stwierdzono, że projektowane i budowane obecnie w nowoczesnej technologii stacje paliw płynnych są obiektami bezpiecznymi nie zagrażającymi ochronie środowiska i w związku z tym spowodowanie katastrofy ekologicznej zagrażającej środowisku naturalnemu jest praktycznie niemożliwe. Natomiast istniejące na terenie zbiornika stacje paliw budowane w latach 70-tych ubiegłego wieku nadal funkcjonują i to one stanowią duże zagrożenie środowiska, czego przykładem jest zatrucie ujęcia wody w Miechowie.
Podkreślono wreszcie, że zajęte przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie stanowisko jest niezgodne z intencją zawartą w decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1999 r., gdyż pozostaje w sprzeczności z jej treścią.
Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005r. stawił się pełnomocnik Wojewody Małopolskiego – Z.S. wnosząc, jak w pisemnej skardze. Stawił się także pełnomocnik Wójta Gminy Książ Wielki – K.C. wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.)
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr XII/94/03 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki.
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy.
Naruszenie trybu postępowania polega m.in. na braku uzyskania wymaganych prawem uzgodnień, o jakich stanowiła ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 18 ust. 2 pkt 4. Jak trafnie zauważono w orzecznictwie uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest formą współdziałania organów, która bezwzględnie wiąże organ decyzyjny w danej sprawie, a brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jego uchwalenie w brzmieniu nieakceptowanym przez organ uzgadniający (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2004 r., SA/Bk 1600/03, publ.: ONSA i WSA z 2005 r., nr 2, póz. 34). W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że organ planistyczny nie uzyskał wymaganego na podstawie art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia projektu planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, gdyż pismami z dnia 5 kwietnia 2002 r., oraz z dnia 1 lipca 2002 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Książ Wielki "Moczydło 1". Nie jest zatem uzasadnione stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skoro Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, pomimo interwencji ze strony gminy nie uzgodnił projektu planu w formie postanowienia, na które służyłoby zażalenie zgodnie z k.p.a., w konsekwencji czego opinia wydana w formie pisma stanowi istotne naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uniemożliwiła odwołanie, to gmina była upoważniona do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Podkreślić należy, że w zakresie procedury planistycznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.). Zob.: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002r., OPS 8/02, publ.: ONSA z 2003 r., nr 3, poz. 85.
Zasadnie wskazuje skarżący, że ponadto zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 73 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanawiania stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.
Obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w centralnej części Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 409 "Niecka Miechowska SE" (§12 zaskarżonej uchwały). Jak wynika z powoływanej w treści § 12 zaskarżonej uchwały dokumentacji hydrogeologicznej zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1999r., znak: [...] w granicach obszaru ochronnego GZWP zakazuje się lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a w szczególności wysypisk odpadów i wylewisk nie zabezpieczonych przed przenikaniem do podłoża, przeprowadzania rurociągów transportujących substancje niebezpieczne dla środowiska, przeładunku i dystrybucji ropopochodnych.
W tym stanie rzeczy dopuszczenie na przedmiotowym terenie lokalizacji stacji paliw (§ 13 zaskarżonej uchwały) narusza art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Ochrony środowiska, skoro zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r, nr 179, poz. 1490), stacje paliw zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym stanie rzeczy uchwała Nr XII/94/03 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Moczydło 1" na obszarze gminy Książ Wielki jest niezgodna z prawem, spełnione są przesłanki z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała powyższa podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.