Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 37/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 12 lipca 2022r, znak [...] Wójt Gminy L. ustalił A. K. jako zbywcy na mocy umowy sprzedaży z dnia 13 stycznia 2022r Rep. A nr [...] udziałów w nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] położone w C., gmina L., jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 11 125,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania A. K. wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 listopada 2022 r., znak SKO.ZP/415/410/2022 utrzymało ją w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2022.503 t.j.), dalej też jako "u.p.z.p.", art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021. 1899), dalej jako "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021.555 t.j.), dalej jako "rozp. w spr. wyc." oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000.t.j.), dalej jako "k.p.a.".

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy przywołany w podstawie prawnej omawianej decyzji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wedle normy ujętej przywołanym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Opłata uiszczana gminie na tej podstawie została określona przez doktrynę i praktykę mianem renty planistycznej. Stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym. W tym miejscu podkreślić należy, iż w sytuacji zaistnienia opisanych wyżej przesłanek ustawodawca nałożył na właściwy organ obowiązek wymierzenia tej opłaty, ograniczając zakres jego swobody w orzekaniu o jej wysokości koniecznością dopełnienia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania.

Dochodzenie roszczeń przez gminę jest czasowo ograniczone. I tak wedle normy ujętej w art. 37 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 u,p.z.p. roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., przepis ust. 3 tego art. 37 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust.

4. W świetle przytoczonych przepisów uprawnienie Gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wygasa więc w terminie 5 lat od daty, w której plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. W terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu zmieniającego dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, w wyniku którego nastąpił wzrost jej wartości, musi również zostać wszczęte przez organ administracji postępowanie o ustalenie od zbywcy nieruchomości jednorazowej opłaty.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że pani A. K. i B. Ł. umową z 13 stycznia 2022r. zawartą w formie aktu notarialnego nr Repertorium A nr [...] dokonały sprzedaży ww. nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [...] położone w C., gmina L..

Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło zawiadomieniem z dnia 18 maja 2022r.

Kwestią wymagającą zaś ustalenia pozostało zatem stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu.

W dniu 18 maja 2022r rzeczoznawca majątkowy T. B. wykonał operat szacunkowy.

W ocenie składu orzekającego należy przyjąć, że przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2021.555, t.j) z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wsi C.- obszar 1 zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy L. nr XXIX/416/2021 z dnia 28 czerwca 2021 r., działki nr [...] w C. znajdują się: częściowo w terenie komunikacji- droga publiczna (17KDD1,4KDL2), w pozostałej części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej I4MNU1. Plan wszedł w życie 22.07.2021 r.

Wyjaśnić też należy, iż Rada Gminy L. Uchwałą nr XI/80/07 z dnia 02.08.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 699, poz.4610) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla sołectw: B., M., M., C., B., K., L., w którym działki nr [...] w C. znajdowały się: częściowo w terenie komunikacji- drogi lokalne KDL2, częściowo w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem nr II SA/Kr 1119/09 z dnia 30.03.2010 r. stwierdził nieważność ww. planu.

W związku z powyższym przeznaczenie działek w uprzednio obowiązującym planie miejscowym określono zgodnie z Uchwałą nr XVI/129/92 Rady Gminy L. z dnia 10.04.1992r., który na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stracił ważność 31.12.2003 r. W planie tym działki nr [...] w C. znajdowały się częściowo (29%) w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego 01 MN, w pozostałej części w terenie upraw polowych i ogrodniczych R. Przed uchwaleniem nowego planu dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu to sposób budowlano- rolny, zabudowa na około 30% powierzchni nieruchomości.

W celu określenia wzrostu wartości nieruchomości ze względu na zmianę przeznaczenia oszacowano wartość rynkową nieruchomości: zgodnie z przeznaczeniem w obecnie obowiązującym miejscowym planie, zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania oraz zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r.

Dla określenia wartości rynkowych przedmiotowego kompleksu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Mając na uwadze wyżej opisany tryb postępowania przy wycenie przedmiotowych działek przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzić należy, że w ocenie Kolegium przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Wartość rynkowa nieruchomości według przeznaczenia w starym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł (słownie: [...]).

Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym miejscowym planie rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie trzech nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, częściowo zabudowanych pod zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną, w pozostałej części bez prawa zabudowy o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od 2020 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i topografia, dojazd, możliwości inwestycyjne, uzbrojenie.

Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 130,54zł/m2 do 175,61zł/m2.

Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech.

W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 158,03 zł/m2.

Wartość rynkowa nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania wynosiła [...] zł (słownie: [...] Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o budowlano - rolniczym sposobie wykorzystania, położone w obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez decyzji wzizt o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od 2021 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja, komunikacja, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i topografia, ograniczenia, uzbrojenie.

Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 214,99zł/m2 do 282,15zł/m2.

Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech.

W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 265,15 zł/m2.

Wartość rynkowa nieruchomości według przeznaczenia po zmianie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł (słownie: [...] Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w obecnie obowiązującym miejscowym planie rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie trzech nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno - usługową, usługową, mieszkaniową o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2019 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie, komunikacja, możliwości zagospodarowania, kształt i topografia, ograniczenia, uzbrojenie.

Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 193,23zł/m2 do 307,80zł/m2.

Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech.

W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 278,05 zł/m2.

W operacie szacunkowym wykazany został związek przyczynowy pomiędzy przeznaczeniem terenu w obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości. Aby odzwierciedlić wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowany wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca majątkowy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - zastosowała odpowiednią metodologię wyceny nieruchomości.

Wartości przedmiotowych działek określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w obecnie obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego są większe niż wartości przedmiotowych działek określone w poprzednio obowiązującym planie.

Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do zarzutów strony wyjaśnił, że w operacie szacunkowym z dnia 18.05.2022 r. została określona wartości rynkowa działki w oparciu o bazę nieruchomości podobnych. Zgodnie z Art.

4. Ustawy o gospodarce nieruchomościami Ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W wyniku szczegółowej analizy rynku rzeczoznawca majątkowy ustalił że: "Wielkość terenu nie ma istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu, w przeciwieństwie do kształtu i topografii terenu. Zapotrzebowanie na duże wolne tereny inwestycyjne zgłaszają wielcy, często zagraniczni, inwestorzy planujący duże przedsięwzięcia (wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, centrów handlowych, centrów magazynowych i logistycznych), najczęściej są oni zmuszeni do wykupu dużej i/ości działek od różnych właścicieli, aby zgromadzić wystarczająco duży teren, by móc rozpocząć taką inwestycję. Mniejszymi działkami zainteresowani są zazwyczaj mniejsi lokalni inwestorzy, którzy planują inwestycje o znacznie mniejszej skali.", o czym wzmianka znajduje się w przedmiotowym operacie szacunkowym.

Brak zależności wielkości gruntu od ceny jednostkowej na lokalnym rynku nieruchomości został potwierdzony poprzez stosowne obliczenia, z których wynika, że brak jest istotnej korelacji pomiędzy wielkością gruntu, a ceną jednostkową. Biegły dodał, iż nie jest prawdą, że "faktem powszechnie znanym jest że cena 1-go metra kwadratowego nieruchomości jest niższa im większa jest powierzchnia sprzedawanej nieruchomości" z przedmiotowego operatu wynika zupełnie odmienne stwierdzenie. Nieprawdą jest, że w sąsiedztwie przedmiotowych działek znajdują się tylko 3 nieruchomości handlowo-usługowe, gdyż w rzeczywistości jest ich znacznie więcej - kilkanaście w promieniu 500 m od nieruchomości. Jeśli chodzi o kwestię nieruchomości A sprzedanej 26.04.2021 r. za 270 zł/m2 w sąsiedztwie której znajdują się [...], [...] to dotyczy ona nieruchomości oddalonej od wycenianej nieruchomości zaledwie o 350 m, a zatem znajduje się w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości.

Nie ma żadnych podstaw do uznania tej nieruchomości za niepodobną, tym bardziej z uwagi na cechę jaką jest "Sąsiedztwo i otocznie" czy "Lokalizacja". Jeśli chodzi o kwestię szamba oraz centralnego ogrzewania biegły wyjaśnił, że nie mają one żadnego wpływu na wynik wyceny, gdyż dotyczą istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie podlega uwzględnieniu w operacie szacunkowym, o czym wzmianka znajduje się na stronie 3. Zgodnie z przepisami prawa stan przedmiotowej nieruchomości został uwzględniony na dzień 22.07.2021 r. - data wejście w życie nowego planu, nie zaś jak pisze pełnomocnik z dnia sprzedaży tj. 13.01.2022 r. Zgodnie z art. 37ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wzrostu wartości nie można określić na podstawie ceny transakcyjnej sprzedawanej nieruchomość. Na lokalnym rynku istniej tendencja do obniżania cen sprzedaży w aktach notarialnych w celu obniżenia podatków oraz opłat. Zdaniem biegłego opłata planistyczna dotyczy w głównej mierze niezabudowanej części nieruchomości - jej środkowej i południowej części (aktualnie działki [...] i [...]), która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony południowej, a dzięki wprowadzeniu nowego planu dopuszczającego zabudowę usługową znacznie zyskała na atrakcyjności. Na analizowanym terenie w bliskim sąsiedztwie lotniska oraz autostrady [...] funkcja mieszkaniowa jest wypierana przez funkcję usługowa, która jest znacznie wyżej wyceniana na tym terenie, o czym dotychczasowy właściciel mógł nie wiedzieć.

Powyższe wyjaśnienia Kolegium uważa za wystarczające do przyjęcia, że wycena została wykonana prawidłowo.

W tym miejscu Kolegium podkreśla, iż organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii Rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Taką tezę, między innymi, zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31.08.2006r. sygn akt I SA/Wa 1107/05/LEX nr 276587. Wyrok ten także stwierdza, że: jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997r o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

W związku z tym, mając na uwadze powyższe wywody, Kolegium stwierdza, że została w niniejszej sprawie spełniona przesłanka, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość wyżej opisanej nieruchomości.

Nadto Kolegium podaje, w kontekście wyżej wymienionych uwag i w zakresie trybu postępowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty na rzecz gminy, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której przeznaczenie w nowym planie uległo zmianie, iż organ I Instancji dochował wszystkich prawem przewidzianych wymogów i oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowo sporządzonym operacie.

Jak już powyżej stwierdzono, ustalenie jednorazowej opłaty nie jest zależne od uznania organu, gdyż jest to czynność obligatoryjna w sytuacji wypełnienia wszystkich przesłanek o jakich mowa w przepisach prawa.

Organ prawidłowo również wyliczył opłatę należną od strony, dlatego w świetle tego co wyżej wywiedziono, wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie należało uznać za prawidłowy.

Na zakończenie należy zauważyć, że postępowanie przeprowadzone zostało przez Organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K., zarzucając jej naruszenie

1. a) art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,
2. b) art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) poprzez uznanie, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T. B. spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,
3. c) art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie,
4. d) art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
5. - dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, pobieżny i wybiórczy,
6. - brak kompleksowej i merytorycznej oceny operatu szacunkowego z dnia 18 maja 2022r.,
7. - przyjęcie, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi,
8. - brak dokonania oceny nieruchomości przyjętych jako porównawcze,
9. - przyjęcie, że analiza rzeczoznawcy obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2019r. do stycznia 2022r.
10. - niedokonanie oceny dokumentu umowy sprzedaży z dnia 13 stycznia 2022r., zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...],
11. e) art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie na czym polegała kontrola operatu szacunkowego oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie zarówno skarżący jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontroli sądu w niniejszym postępowania poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej zwana ustawą), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej zwana u.g.n.

Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu.

W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19).

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe - legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego, czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, podobnie jak oparty na niej operat szacunkowy, który został prawidłowo oceniony przez organy.

Skarżąca zarzuca, że rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości do porównania, w tym w szczególności, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n., albowiem nie są położone w tej samej miejscowości i są znacznie mniejsze od nieruchomości wycenianej.

W niniejszej sprawie biegły określił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Metodę tę wybrał ze względu na niewielką ilość transakcji w obrocie prawem własności nieruchomości znajdujących się na badanym obszarze, co stwierdził po analizie rynku nieruchomości (str. 12 operatu szacunkowego).

Biegły dokonał wyceny przedmiotowych nieruchomości według:

1. 1. przeznaczenia zgodnego z mpzp przyjętego uchwałą Rady Gminy L. nr XVI/129/92 z 10.04.1992 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Wyceniane nieruchomości zgodnie z tym planem położone były w około 29% w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś w pozostałej części w terenach (R) upraw polowych i ogrodniczych (str. 10 operatu);
2. 2. faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, który polegał na budowlano – rolnym przeznaczeniu, przy czym około 30 % nieruchomości było zabudowane, a dla nieruchomości tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy;
3. 3. zgodnie z nowo uchwalonym planem, zgodnie z którym około 2 ary nieruchomości znajdują się w terenach przeznaczonych pod drogi publiczne, zaś pozostała część znajduje się w terenach MNU tj. terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

W uproszczeniu można zatem przyjąć, że około 70 % powierzchni nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r., zmieniło przeznaczenie z terenów rolnych na tereny budowlane mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe.

W operacie szacunkowym dla każdego z tych przeznaczeń autor przeprowadził analizę rynku, w której między innymi szczegółowo wyjaśnił dlaczego wielkość terenu nie ma istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu (str. 13, str. 20, str. 26 operatu). Uzasadnienie to biegły powtórzył w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. (k. 97 akt adm.), w którym odniósł się do zarzutów odwołania. Wskazał miedzy innymi, że zapotrzebowanie na duże wolne tereny zgłaszają głównie wielcy inwestorzy, planujący duże przedsięwzięcia (obiekty handlowe, centra magazynowe i logistyczne itp.) i wówczas wykupują duże ilości działek różnych właścicieli, aby zgromadzić odpowiedni teren. Mniejszymi zaś działkami zainteresowani są mniejsi, lokalni inwestorzy.

Biegły ustalił też cechy rynkowe wpływające zasadniczo na ceny na rynku nieruchomości oraz scharakteryzował każdą z nieruchomości przyjętych do porównania, najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej.

Dalej wskazać należy, że każda z nieruchomości przyjętych do porównania znajduje się w tej samej gminie tj. gminie L., przy czym w przypadku wyceny według faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości wszystkie nieruchomości położone są w miejscowości C., zaś w przypadku wyceny według nowo uchwalonego planu – dwie z nich. Oznacza to, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdowały się na rynku lokalnym, co jednak nie oznacza, że musza się znajdować w tej samej (niedużej) miejscowości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.05.2012 r., sygn. I OSK 701/11, LEX nr 1264911: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa."

Powyższy pogląd podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Dalej wskazać należy, że istotą podejścia porównawczego, w tym metody porównywania parami, jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Biegły powinien brać pod uwagę cechy nieruchomości podane w definicji nieruchomości podobnej, którą ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Zdaniem Sądu wszystkie te wymagania zostały spełnione i przedstawione w operacie szacunkowym. Podkreślenia nadto – w ślad za biegłym – wymaga, że nieruchomości podobne, nie oznacza, że będą to nieruchomości identyczne. Biegły (rzeczoznawca majątkowy) decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości, a wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. Wyrok NSA z 24.03.2022 r., II OSK 947/21, LEX nr 3352204.) Pogląd ten, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela.

Skarżąca zarzuca także, że aktem notarialnym z dnia 13 stycznia 2022 r. sprzedała udziały we własności wycenianej nieruchomości za niższą kwotę niż to wynika z dokonanej w operacie wyceny nieruchomości, a zatem wycena z operatu nie odpowiada wartości rynkowej. Nie jest to zarzut uzasadniony.

Konstrukcja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tego rodzaju, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonywana jest poprzez porównanie wartości rynkowej nieruchomości sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu, a wartości te szacuje biegły rzeczoznawca majątkowy. Przepis ten nie stanowi, że renta planistyczna to (do) 30 % ceny wskazanej w akcie notarialnym, co więcej przepis ten w ogóle do ceny zbycia nieruchomości nie odnosi się, ani nawet do niej nie nawiązuje. Prawdą jest, że sytuacja taka jak w niniejszej sprawie, tj. gdy wartość nieruchomości oszacowana przez biegłego jest wyższa niż cena sprzedaży zdarza się rzadko. Najczęściej wyszacowana wartość jest niższa niż cena z aktu notarialnego, a jednak przepisy nie uniemożliwiają zbywcom nieruchomości na których została nałożona renta planistyczna, również i wówczas (a jest to praktyka powszechna) kwestionowania takiej wyceny rynkowej wartości nieruchomości.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.