Uzasadnienie
J. Z. i I. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 października 2012 roku w sprawie o sygnaturze [...]".
W przesłanych do Sądu aktach sprawy znajdowało się pismo z dnia 18 października 2012 roku znak: [...], podpisane przez Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa B. K.. W piśmie tym poinformowano skarżących, że złożony przez nich kolejny wniosek w sprawie podjęcia indywidualnej uchwały przez radę Miasta Krakowa dopuszczającej sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] na osiedlu [...] w K. w trybie bezprzetargowym na preferencyjnych zasadach z zastosowaniem bonifikaty, w oparciu o zmieniony przepis uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 566, póz. 3721 z późn. zm.) uzyskał w dniu 25 września 2012 roku negatywną opinię Komisji Mienia i Przedsiębiorczości Rady Miasta Krakowa i w dniu 9 października 2012 roku negatywną opinię Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa. Brak dwóch pozytywnych opinii w rzeczonym zakresie kończy procedowanie złożonego wniosku w Radzie Miasta Krakowa. Do pisma załączono kopie wymienionych w nim opinii.
Ponieważ zaskarżony akt wbrew twierdzeniom skargi nie był uchwałą Rady Miasta Krakowa, Sąd wezwał skarżących o wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, a w szczególności wyjaśnienia, czy skarga dotyczy pisma Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z 18 października 2012 r.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący J. Z. wyjaśnił, że "zaskarżonymi czynnościami lub aktami w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a." są:
← opinia Komisji Mienia i Przedsiębiorczości Rady Miasta Krakowa z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...], znak [...],
← opinia Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...], znak [...],
← opinia Komisji Mienia i Przedsiębiorczości Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2012 r., nr [...], znak [...],
← opinia Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2012 r., nr [...], znak [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zaskarżone opinie bez wątpienia nie mieszczą się w zakresie wymienionych wyżej punktów 1 - 3, 4 - 5 oraz 7 - 8. Rozważenia natomiast wymaga, czy stanowią akty lub czynności wskazane w pkt 4 albo w pkt 6 powołanego przepisu.
Ponieważ komisje Rady Miasta Krakowa, które wydały zaskarżone opinie (Komisja Budżetowa oraz Komisja Mienia i Przedsiębiorczości) nie są organami administracji, zaskarżone akty nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Aby móc zakwalifikować dany akt lub czynność do zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi ona spełniać kumulatywnie następujące warunki:
- a) nie być decyzją administracyjną ani też postanowieniem wymienionym w pkt 2 i 3 powołanego przepisu,
- b) musi być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej,
- c) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zaskarżone opinie nie spełniają drugiego z wymienionych wyżej warunków.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r., sygn. I OSK 442/10 (dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) "decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo wspomnianych już ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10).
Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). (...) W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 U.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.
W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej".
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. II SA/Kr 916/12 (także dostępnym na wymienionej wyżej stronie internetowej) zwrócił uwagę na cywilistyczny charakter sprawy dotyczącej wykupu mieszkania należącego do gminy przez jego dotychczasowego lokatora: "Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej.
Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości".
Podzielając powyższe stanowisko należało dojść do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest nie mieści się w zakresie kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.