Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania B. M., decyzją z dnia 29 grudnia 2000r [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2000r znak [...], wprowadzającą zmiany w klasyfikacji gleboznawczej gruntów wsi [...] w odniesieniu do działek ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. "138 §1" kpa, 7 "b" ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086) i §5 ust. 1 Rozporządzenia Ministrów z dnia 5 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.
[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], zarządzający potokiem "[...] " we wsi [...], wniósł o wprowadzenie zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, uwzględniających stan faktyczny powstały w wyniku regulacji potoku [...] po powodzi w 1997r, powołując się na geodezyjną inwentaryzację powykonawczą.
Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] 2000r, zmienił klasyfikację gleboznawczą części gruntów wsi [...] wprowadzoną decyzją Naczelnika Gminy z [...].1983r, w ten sposób, że na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], część konturów klasyfikacyjnych: [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...], włączono do konturu klasyfikacyjnego [...] (woda płynąca - potok [...] dz. 82), przedstawionego kolorem czerwonym na szkicu polowym stanowiącym załącznik do decyzji. Organ I instancji odwołał się do protokołu sporządzonego na gruncie przez gleboznawcę, który stwierdził, że dokonanie zmian w klasyfikacji gleboznawczej na działkach przyległych do potoku przez włączenie konturu klasyfikacyjnego użytków rolnych do konturu - woda płynąca jest uzasadnione, gdyż część gruntów została zajęta przez łożysko (koryto) potoku [...].
Od wydanej decyzji zmieniającej klasyfikację gruntów, odwołanie złożyła tylko B. M. zarządzająca masą spadkową, po bracie S. D., właścicielu działki ewidencyjnej Nr [...], nie precyzując powodów dla których kwestionuje zmianę klasyfikacji gruntów nieruchomości, którą zarządza.
Podejmując decyzję z dnia 29 grudnia 2000r, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajął stanowisko, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów, a zakres i rodzaj wprowadzonych zmian ocenił specjalista gleboznawca, wskazując, że na skutek zniszczeń dokonanych przez powódź na gruntach przyległych do potoku - grunty te utraciły rolniczą zdolność produkcyjną i na skutek regulacji potoku zajęte zostały pod wodę płynącą.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła B. M.. Skargę oparto na zarzucie niezgodności decyzji z prawem. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa zarzucono, że wprowadzona decyzją zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dotyczyła również nowopowstałej działki Nr [...] będącej w użytkowaniu skarżącej, a stanowiącej własność jej nieżyjącego brata S. D.. Skarżąca podnosiła, że właściciel wyrażał zgodę na wejście na teren działki Nr [...] w celu wykonania robót związanych z regulacją potoku, ale nie dotyczyła ona działań zmierzających do ograniczania praw własności i podziału działki stanowiącej jedną nieruchomość o powierzchni 1.40 ha oraz zmiany klasy gruntu gdyż sama działka, położona wyżej nie uległa zniszczeniu. Zdaniem skarżącej działania dotyczące zmiany klasy gruntu winny być poprzedzone odpowiednią dokumentacją utrwalającą poprzedni stan prawny lub przejęciem gruntu przez Skarb Państwa, a skoro tak się nie stało to naruszają prawa właściciela przez co decyzja jest sprzeczna z prawem.
Na rozprawie przed Sądem skarżąca B. M. jako zarządzająca masą spadkową wyjaśniła, że spadkobiercą testamentowym po S. D. jest jej córka B. M..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, przyznano, że działka [...] ze względu na swe położenie nie uległa zniszczeniu w czasie powodzi, wskazując, że działka ta przylega do potoku S. i w trakcie regulacji musiała być zajęta na jego poszerzenie i w związku z tym utraciła walory w zakresie wartości bonitacyjnej.
Podkreślono, że zmiana klasyfikacji gruntów nie ogranicza prawa własności do działki, a w przypadku ewentualnego przejęcia przez Skarb Państwa części działki zajętej pod przebudowę potoku, istnieje możliwość ustalenia jej wartości sprzed regulacji w oparciu o dane z ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył:
Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Przedmiotem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrolę tę sprawują sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W sprawowaniu kontroli pod względem zgodności z prawem, nie jest Sąd związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 ustawy Prawo o p.s.a).
Kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że została wydana z naruszeniem prawa, co skargę czyni uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Stosownie do przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), przez gleboznawczą klasyfikację gruntów - rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W świetle przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne- zwanej dalej ustawą- dane dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych wchodzą w zakres tzw. informacji przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków stanowi (art. 2 pkt 8 ustawy) jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
Ustawa przewidując w art. 22 ust 1, że ewidencję gruntów oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, nie określa sposobu i trybu przeprowadzania klasyfikacji gleboznawcy gruntów, a także rodzajów gruntów wyłączonych z tej klasyfikacji, upoważniając przepisem art. 26 ust. 1 pkt 2 właściwego Ministra, do określenia tych kwestii w drodze rozporządzenia. Z mocy art. 59 ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych klasyfikację gleboznawczą gruntów, reguluje wydane jeszcze na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r o ewidencji gruntów i budynków, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), w zakresie w jakim nie jest z ustawą sprzeczne.
Opierając swoje rozstrzygnięcie m.in. na przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów, organy obu instancji przeoczyły, że zgodnie z §1 ust. 1 Rozporządzenia gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o pow. do 10 ha.
Z obowiązującego jeszcze w dacie wydania decyzji przez organ I instancji Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (DZ. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm) wynika (§27 ust 1 pkt 1,2, 6 i 7, ust. 2, ust. 5, pkt 2,3 i 4), że ze względu na sposób zagospodarowania gruntów i funkcję terenu, rozróżnia się m.in. użytki rolne (grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe), użytki leśne, nieużytki i wody (w tym wody śródlądowe płynące- Wp i stojące oznaczone symbolem Ws i rowy - symbol - w).
Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków określał załącznik Nr 11 do rozporządzenia. W myśl postanowień pkt 7.2 tego załącznika do wód śródlądowych zaliczało się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach o przepływach stałych lub okresowych.
Obowiązująca jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 24 października 1974r Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.), wody płynące w rzekach, potokach, kanałach i innych ciekach stałych lub okresowych, zaliczała również do wód śródlądowych powierzchniowych (art. 6 ust. 2, 3 pkt 1).
W świetle powyższych uregulowań, należy skonstatować, że grunty pod wodami płynącymi nie są przedmiotem gleboznawczej klasyfikacji gruntów w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.),przeprowadzanej na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Z istoty bowiem gruntów pod wodami płynącymi, wynika, że ich podział na klasy bonitacyjne ze względu na jakość produkcyjną gleb, ustaloną na podstawie ich cech genetycznych jest bezprzedmiotowy.
Zgodnie z przepisem §4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r zwanego dalej rozporządzeniem, do istoty klasyfikacji gleboznawczej gruntów należy określenie typów i klasy gleby, ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Wyniki klasyfikacji winny być wyniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego (§6 ust 1). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów wydane z zachowaniem trybu przewidzianego (§§ 6, 7 i 8), stanowi- zgodnie z § 9 - podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych uregulowań wynika, że jeżeli w następstwie regulacji wody płynącej (np. potoku), część gruntów utraciła przymiot gleb lub lasów podlegających klasyfikacji wg. kryterium podziału na klasy bonitacyjne, to orzeczeniem o ewentualnej zmianie klas bonitacyjnych może być objęta tylko ta część gruntów, które nadal mają charakter gruntów rolnych lub gruntów pod lasami, a nie także część gruntów, które w następstwie regulacji stały się gruntami pod wodami płynącymi.
Jest również oczywiste, że zaznaczenie na stosownej mapie pól powierzchni poszczególnych konturów użytków gruntowych i ich klas gleboznawczych, nie wymaga podziału geodezyjnego działki ewidencyjnej na działki odpowiadające poszczególnym konturom i klasom gleboznawczym.
Powyższe podkreślenie jest niezbędne z uwagi na treść decyzji organu I instancji, którą zaakceptował organ odwoławczy. Z naruszającego wymogi przepisu art. 107 §3 kpa uzasadnienia organu I instancji wynika, że zmian w klasach i użytkach dokonano z uwagi na stan faktyczny istniejący w terenie a według rozstrzygnięcia część konturów klasyfikacyjnych m.in. na działce [...] - włączono do konturu klasyfikacyjnego - woda płynąca- potok [...], w granicach oznaczonych na szkicu polowym kolorem czerwonym.
Przedstawione akta postępowania administracyjnego [...], nie zawierają przewidzianego art. 61 §4 kpa a skierowanego do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o jego przedmiocie. Treść rozstrzygnięcia wskazuje, że nie rozróżnił organ pomiędzy skutkami zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów podlegających tej klasyfikacji, a skutkami zmian w ewidencji gruntów, poprzez zmiany sposobu zagospodarowania gruntu, który w następstwie regulacji stał się wodą płynącą (gruntem pod wodą).
Akta sprawy wskazują na szereg uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 10 §1, art. 7, 77 kpa).
Przede wszystkim sporządzony przez specjalistę rzeczoznawcę protokół "ze stycznia 2000r" dotyczący gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zawiera wyraźną adnotację, iż czynności polowe odbyły się bez udziału zainteresowanych. Stanowi to naruszenie przepisów §4, gdyż klasyfikację gruntów pojedynczego gospodarstwa lub nie więcej niż 4 - gospodarstw przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników tych gospodarstw, a klasyfikację gruntów obejmujące więcej niż 4 gospodarstwa w obecności przedstawicieli tych użytkowników w liczbie określonej ust. 5 tego przepisu, chyba, że zachodzą okoliczności określone w ust. 6.
W konsekwencji protokół z czynności nie zawiera podpisów wymaganych §6 ust. 1 ani też nie wynika z niego spełnienie wymagań przewidzianych §6 ust. 2 rozporządzenia.
Rozstrzygnięcie decyzji, wymienia co prawda m.in. działkę [...], stanowiącą własność nieżyjącego S. D. i będącą przedmiotem spadku nieobjętego zarządzanego przez skarżącą, jako działkę z której "część" konturu włączono do "konturu klasyfikacyjnego- woda płynąca", to jednak z protokołu klasyfikacji nie wynika, by działka [...] była przedmiotem oględzin. Akta sprawy nie zawierają też dokumentu opisanego jako szkic polowy, na którym zaznaczono by kolorem czerwonym granice konturu. Na kopii mapy zasadniczej z [...].99r, kolorem niebieskim zarysowano natomiast powierzchnię całej działki [...], a z legendy na mapie wynika, iż powstała ona z podziału działki [...].
Zwraca uwagę, że złożone do akt kopie opisanej wyżej mapy (k.
6) mapy ewidencyjnej (k. 4), kserokopii mapy zasadniczej (k. 5), operatu pomiarowego z wykazem zmian gruntowych, opatrzone są pieczątkami o stwierdzeniu ich zgodności z oryginałem z datą [...].2001r, a zatem po dacie, nawet decyzji organu II instancji.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia w istocie weryfikację, jakimi dokumentami i innymi dowodami dysponowały organy podejmując rozstrzygnięcie, jak również jaki był rzeczywisty cel i przedmiot postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę uwzględnią organy powyższe wskazówki na tle aktualnego stanu prawnego oraz ewentualne zmiany podmiotowe po stronie skarżącej.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I -szym w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit "a" i Lit "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 w zw. z art. 209 ustawy.
Wobec stwierdzenia, że oznaczenie działki [...] jako wody płynącej zostało już wprowadzone do wykazu zmian gruntowych i do rejestru gruntów (k.3 akt sprawy adm. [...] przy aktach II SA/Kr 374/01), brak było podstaw do zastosowania art. 152 ustawy.