Uzasadnienie
II SA/Kr 379/04
UZSADNIENIE
W Gminie J. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przygotowano stosowny projekt, który został wyłożony do publicznego wglądu.
W dniu 27 stycznia 2004r. pismo nazwane "protestem", dotyczące w/w projektu, skierowali do Wójta Gminy w J. M. i T. R., zam. w T., B. i K. K., zam. w T. oraz T. i S. R., zam. w T. Napisali oni, że protestują przeciwko przeznaczeniu działek nr "1", "2" i "3". Przeznaczenie to nosi symbol KS - obiekty i urządzenia zaplecza technicznego motoryzacji, w tym parkingi (przeznaczenie podstawowe) oraz usługi handlu, gastronomii, hotelarstwa oraz inne obiekty niezbędne dla przeznaczenia podstawowego (przeznaczenie dopuszczalne). Według protestujących takie przeznaczenie terenu spowoduje bardzo dużą uciążliwość dla ich rodzin, ponieważ ich działki razem z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi znajdują się w odległości 8 m od tego obszaru. Właściciel planuje tam budowę składu opałowego wraz z waga towarową i prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Protestujący zarzucili, że zmieniając przeznaczenie w/w działek nie wzięto pod uwagę tego, że w sąsiedztwie znajdują się domy i mieszkają ludzie, działki znajdują się w miejscu pełnym zieleni, nad potokiem, a usytuowanie tam parkingu oraz obiektów zaplecza motoryzacyjnego nie jest zgodne z przepisami prawa budowlanego.
W dalszej części protestujący zwrócili uwagę na pokrywanie się dwóch obszarów o symbolach W (wody płynące) i KS. Stwierdzili również, że symbol KS został dopisany do projektu po poprzednim wyłożeniu planu do publicznego wglądu.
Rada Gminy J. podjęła w dniu [...] lutego 2004 r. uchwałę Nr [...], mocą której odrzucono w/w pismo, które w części podpisanej przez M. i T. R. oraz B. i K. K. uznano za protest a w części podpisanej przez T. i S. R. uznano za zarzut.
W uzasadnieniu uchwały napisano, że działki M. T. R. oraz B. K. K. znajdują się po drugiej stronie drogi powiatowej w stosunku do działek objętych projektem planu. Dlatego nowe przeznaczenie spornego terenu nie wpływa ujemnie na korzystanie z ich własności. Tylko T. S. R. są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi zmianą przeznaczenia. Jednakże stwierdzono, że ich zarzut został odrzucony, ponieważ "nie naruszono interesu prawnego ani uprawnienia wnoszących zarzut". Zmiana przeznaczenia działek jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., z wymaganiami ochrony środowiska oraz z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni, ciągłości rozwoju gminy oraz ładu przestrzennego. Realizacja zaplanowanych obiektów ma się łączyć z przestrzeganiem rygorów w zakresie zachowania czystości ekologicznej. Napisano dalej, że Rada Gminy w ramach władztwa planistycznego musi uwzględnić proporcje tego władztwa w stosunku do różnych podmiotów, złożony wniosek o zmianę przeznaczenia działek musiał być przyjęty ze względu na uzasadnione potrzeby gospodarki rynkowej. Uzasadnienie nie zawiera odwołania się do przepisów prawa.
W dniu 18 marca 2004 r. T. i S. R. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powtórzyli oni treść swojego zarzutu i napisali, że uchwała jest dla nich krzywdząca i została podjęta bez kompletu rzeczywistych i niezbędnych informacji, o czym świadczy jej uzasadnienie. Skarżący uważają, że projekt planu narusza ich interes prawny przede wszystkim ze względu na uciążliwość zaplanowanej w sąsiedztwie inwestycji, która została już zapoczątkowana, a jej właściciel wystąpił o zmianę planu posługując się dokumentacja niezgodna ze stanem faktycznym. W dalszej części skargi T. S. R. stwierdzili, że nieprawdą jest podnoszona w uzasadnieniu uchwały zgodność zmiany planu z wymaganiami ochrony środowiska. Podnieśli także, że istnieją dwie wersje zaskarżonej uchwały. W jednej z nich został ręcznie naniesiony przecinek, umożliwiający inną interpretacje zawartego w niej tekstu.
W oryginale projektu znajduje się ten przecinek. Skarżący zauważyli także istnienie różnych wersji projektu planu, różniących się od tekstu wyłożonego do publicznego wglądu. Podnieśli, że radni, głosując nad zaskarżoną uchwałą nie wiedzieli, jakich działek ona dotyczy.
W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że wszyscy radni znali położenie działek, a wyznaczenie terenu KS nie jest równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Gminy w uzasadnieniu uchwały wyczerpująco wytłumaczono powody odrzucenia zarzutu państwa R., a procedura uchwalenia planu została zachowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.
W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.
Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie.
Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
Analiza zaskarżonej uchwały, utrudniona ze względu na nieprzekazanie przez organy Gminy J. pełnej dokumentacji sprawy (brak uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, brak danych o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, brak mapy i innej dokumentacji planistycznej, nieobecność podczas rozprawy umocowanych przedstawicieli Gminy J.) wykazała rażące naruszenie przez jej autorów art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wymogu zamieszczenia w uchwale faktycznego i prawnego uzasadnienia.
Całe uzasadnienie uchwały liczy l stronę, a w części dotyczy ono protestu wniesionego przez M. T. R. oraz B.K. K., którego odrzucenie nie zostało zaskarżone. W uzasadnieniu tym sformułowano zaledwie kilka zdań, zawierających szablonowe ogólniki tłumaczące, że zmiana planu była zdeterminowana potrzebami gospodarki rynkowej, wymaganiami ochrony środowiska, czy zasadami kształtowania przestrzeni. Żadne zdanie nie dotyczy działek państwa R., nie wypowiada się na temat ich położenia i nie tłumaczy, w jaki sposób na działki te będzie wpływać przyjęcie projektowanego planu. Uzasadnienie w niczym więc nie indywidualizuje sytuacji, w jakiej znajdują się działki skarżących wobec przygotowanego projektu planu i w ogóle nie nawiązuje do treści wniesionego zarzutu. Jaskrawym nieporozumieniem jest stwierdzenie, że "zarzut został odrzucony, ponieważ nie naruszono interesu prawnego ani uprawnienia wnoszących zarzut". Przecież właśnie istotą zarzutu jest wniesienie go w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia -inaczej czyjekolwiek pismo nie byłoby zarzutem!
Jednocześnie Sąd stwierdził, że w zaskarżonej uchwale brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Rada Gminy J. ani jednym słowem nie nawiązała do przepisów prawa, jakie zastosowała lub miała zastosować w tym konkretnym przypadku, ani nawet do przepisów prawa ogólnie dotyczących zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym Rada Miasta J. w sposób drastycznie rażący naruszyła art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie należy dodać, że sposób zredagowania uzasadnienia uchwały, a także fakt, że w aktach znajdują się dwa jej egzemplarze różniące się od siebie (nie wyjaśniono, który z nich jest wersja obowiązującą) i brakuje jej oryginału, świadczą o arogancji organów Gminy J. i o naruszeniu przez nie niezwykle ważnej w demokratycznym państwie prawa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym do organów administracji publicznej.
W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej zarzutu wniesionego przez T. i S. R. jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach sąd postanowił na podstawie art. 200 tejże ustawy.
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.