Uzasadnienie
Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 18 stycznia 2019 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku B. B. z 23 października 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla B. B. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną (dojazd, dojścia, parking, instalacje, przyłącza) na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] w Tarnowie przy [...] w następujący sposób:
- - jako rodzaj inwestycji wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;
- - jako warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wskazano:
- 1) linia zabudowy:
- a) dla budynku zlokalizowanego bezpośrednio przy [...] (pierwsza linia zabudowy) - obowiązująca w odległości 8.0 m od południowej granicy działki [...] i [...],
- b) dla budynków zlokalizowanych w oddaleniu od [...] (druga linia zabudowy) - nie ustala się,
- 2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – max 18%,
- 3) szerokość elewacji frontowej (elewacja południowa) -13,0 m +/- 20%,
- 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - max 3,8 m,
- 5) geometria dachu - dach dwu lub wielospadowy, o nachyleniu połaci od 30° do 40°, wysokość kalenicy do 9,0 m, kalenica główna równoległa do [...],
- 6) teren biologicznie czynny - min 30% powierzchni terenu inwestycji jako tereny zieleni urządzonej,
Określono również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Lokalizację inwestycji przedstawiono w granicach terenu przedstawionego na załączniku graficznym.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 54, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek z 23 października 2018 r. spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu i stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż przepisy prawa budowlanego przewidują dla tej inwestycji konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że Miasto Tarnów w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Organ stwierdził, że wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji od granic terenu inwestycji, a następnie przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustalenia w zakresie warunków i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego to wynik przeprowadzonej analizy i w większości poczynione ustalenia spełniają żądania inwestora zawarte we wniosku. W zakresie wysokości projektowanego obiektu oraz powierzchni zabudowy ustalenia co do zasady spełniają wniosek inwestora, odbiegają natomiast od górnych granic parametrów określonych we wniosku. Inwestor określił bowiem wysokość obiektu - "do 9,5 m", zaś powierzchnię zabudowy - "do 100 m2 (każdy budynek)".
Dalej organ wskazał, że zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".
Organ wskazał, że w § 8 rozporządzenie nie przewiduje możliwości stosowania odstępstw od zasady kontynuacji cech zabudowy sąsiedniej w stosunku do geometrii dachu. W wyniku analizy ustalono, że teren inwestycji jest położony po północnej stronie [...]. Po wschodniej stronie terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne, jednorodzinne, takie budynki zlokalizowane są również po południowej stronie ul[...]. Kalenice dachów budynków położonych wzdłuż ul[...] równoległe do tej drogi. Dachy strome mają połacie dachowe o kącie nachylenia w przedziale 30-40°. Wysokość głównej kalenicy zawiera się w przedziale od ok. 8 m do ok. 9 m. Reasumując wnioskowana zabudowa winna kontynuować wysokości i geometrie dachów budynków sąsiednich, aby nie zaburzyć ładu przestrzennego tego obszaru.
Organ wskazał, że parametry, które najbardziej wpływają na jakość przestrzeni publicznej to linia zabudowy - bowiem pozwoli ona skutecznie kształtować przestrzeń publiczną ulic, dróg i placów oraz wysokość brył budynków (opisaną w § 8 jako wysokość do kalenicy) - z uwagi na wpływ tego parametru na kształtowanie sylwety miasta czy też krajobrazów lokalnych.
Odnośnie ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji organ przywołał brzmienie § 5 rozporządzenia.
W analizowanym obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 2% do 30%. Średnik wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 18%. Teren inwestycji o powierzchni 1 686 m2. Maksymalna powierzchnia zabudowy (projektowanej inwestycji) przy wskaźniku 18% to 303,5 m2. Tak więc dwa budynki (jeden bliźniak) o pow. ok. 150 m2. Takie obiekty swymi parametrami nawiązują do zabudowy istniejącej w terenie analizowanym. Powierzchnia zabudowy budynków przy ul[...] od 115 m2 do 162 m2. Z powyższych ustaleń wynika, że wyliczony średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji jest adekwatny dla projektowanej inwestycji. Rozpatrując wniosek inwestora w powyższym zakresie nie znaleziono przesłanek do ustalenie innego parametru niż średni wyliczony wskaźnik.
Organ wskazał, że przy opracowaniu niniejszej decyzji posiłkowano się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa (uchwała nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014r.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów.
Organ wskazał, że podczas postępowania stronom postępowania zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z materiałem dowodowym i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.
Organ stwierdził, że wnioskodawczyni B. B. pismem z "03.01" zwróciła się z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania pod kątem możliwości: zwiększenia ustalonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu na poziome wyższym niż stanowiącym przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce położonej po wschodniej stronie planowanej inwestycji.
Ustosunkowując się do podnoszonych kwestii organ wyjaśnił, że w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek (terenu inwestycji), wielkość i sposób ustalenia parametru wyjaśniony został powyżej.
Mając jednak na uwadze złożony wniosek przeanalizowano ustalenia w tym zakresie ponownie. Średni wyliczony wskaźnik w terenie analizowanym to 17,41%, w decyzji przyjęto 18%. Ponieważ wnioskodawczyni podnosi kwestie zróżnicowania tego parametru dla poszczególnych nieruchomości wyliczono średni wskaźnik z pominięciem wielkości skrajnych (najmniejszych i największych), tak wyliczony parametr wynosi 17,46%, a więc jest w zasadzie taki sam jak wyliczona średnia wielkość. Wyliczono również średnią powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego w terenie analizowanym, wynosi ona 138 m2. Poczynione ustalenia zdaniem organu wskazują, że brak jest podstaw do ustalenia wskaźnika innego niż wyliczona średnia wielkość. Z przeprowadzonej analizy nie wynikają żadne przesłanki pozwalające na inne ustalenia w tym zakresie. Zabudowa w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tak więc wskaźnik został wyliczony na podstawie tej zabudowy, i na jego wielkość nie ma wpływu jakieś inne nieadekwatne dla projektowanej inwestycji zagospodarowanie i przeznaczenie nieruchomości.
Odnośnie wskazania przez wnioskodawczynię, że dla innych nieruchomości zostały ustalone jakieś inne parametry, organ wyjaśnił, że obszar analizowany w celu ustalenia cech zabudowy dla każdej nieruchomości wyznaczany jest indywidualnie. Obszary te są różne dla poszczególnych nieruchomości, mogą się natomiast częściowo pokrywać w poszczególnych przypadkach. Ustawodawca dlatego ustalił sposób wyznaczania tych granic aby projektowana nowa zabudowa była spójna z otoczeniem, a więc w celu zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
W zakresie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub okapu organ przywołał treść § 7 rozporządzenia.
Ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są ściśle związane z innym parametrem ustalonym dla budynków tj. z geometrią dachu. Z ustaleń dotyczących geometrii dachu dla opisanej inwestycji wynika, że wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym wypadku jest wysokość jej gzymsu lub okapu. Przy ustalaniu tego parametru dla projektowanych budynków posłużono się pierwszą opisaną powyżej zasadą. Co oznacza, że parametr ten wyznaczono jako przedłużenie krawędzi (okapu) elewacji frontowych budynków sąsiednich zlokalizowanych po wschodniej stronie terenu inwestycji. Wysokość okapu budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 3,8 m, a budynku zlokalizowanego na działce nr [...] – 3,7 m.
Wnioskodawczyni w swym piśmie określiła, że okap i zarazem górna krawędź elewacji frontowej budynku położonego na działce nr [...] znajduje się na wysokości około 8 m. Z podanej informacji zdaniem organu wynika, że nastąpiła tu zła interpretacja w zakresie elementów dachu i ich nazewnictwa. W celu uniknięcia dalszych nieporozumień organ wyjaśnił podstawowe pojęcia dotyczące elementów dachu:
OKAP - pozioma dolna krawędź ukośnej połaci dachu wysunięta poza linię zewnętrznych murów budynku; jego zasadniczym zadaniem jest odprowadzanie wody z dachu.
KALENICA - górna, pozioma krawędź dachu, miejsce zetknięcia się krawędzi połaci dachowych. (Oprócz kalenicy głównej, na dachu mogą być też kalenice narożne, które tworzą linie przecięcia skośnych krawędzi dachu.
POŁAĆ DACHOWA - powierzchnia dachu, wytyczona przez ograniczające linie okapu, kosza, naroża oraz kalenicy.
Reasumując organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona na podstawie przepisów obowiązujących przy wyznaczaniu tego parametru i nie znaleziono podstaw do innego rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Organ wyjaśnił, że ustawodawca wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy zmierzał do zapewnienia równowagi pomiędzy interesami właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości, a interesem inwestorów, którzy zamierzają budować nowe obiekty zmieniające charakter danego obszaru i istniejące warunki korzystania z nieruchomości. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie można nie postrzegać rodzaju, specyfiki, istoty zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca planowanej inwestycji, gdyż tego wymaga w myśl równości wobec prawa, ochrona prawa własności nie tylko inwestora, ale także podmiotów, które posiadają tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości. Prawo do zabudowy nie stanowi wartości, na podstawie której można bez poszanowania prawa własności innych podmiotów, ustalić warunki zabudowy z pogwałceniem wykładni treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i trybie przewidzianym w art. 106 K.p.a. nie jest wymagane ponieważ prezydent miasta na prawach powiatu jest równocześnie zarządcą drogi.
Teren inwestycji nie jest terenem wykorzystywanym na cele rolne i leśne bowiem decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa nr [...] z 30 sierpnia 2018 r. znak: [...] zostały dla ww. terenu ustalone warunki zabudowy. Z uwagi na powyższe niniejsza decyzja nie podlega uzgodnieniu w zakresie melioracji wodnych.
Ponadto organ stwierdził, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia zdrowia ludzi.
B. B. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w części, to jest w kwestii ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – max 18% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu – 3,8 m.
W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że ustalenie przez organ warunków/wskaźników zabudowy nieprecyzyjnie, przez wskazanie jedynie ich maksymalnych wartości, przeczy celom zapewnienia ładu przestrzennego.
Zakwestionowała również poprawność zastosowania przez organ pojęć takich jak gzyms, okap i wysokość elewacji budynku. Podniosła, że sąsiednie budynki po wschodniej stronie inwestycji wykonane są w taki sposób, że wysokość elewacji jest zdecydowanie wyższa niż wysokość okapu. Skarżąca załączyła rysunek i zdjęcia najbliższego sąsiedniego budynku przyległego do planowanej inwestycji.
Odnośnie kwestionowanego wskaźnika wielkości zabudowy skarżąca zarzuciła, że w swoim poprzednim piśmie podnosiła, iż na użytek liczenia średniej z obszaru analizy winno się usunąć najniższe wskaźniki zabudowy, charakterystyczne dla zabudowy siedliskowej – wiejskiej (2% i 7%), a nie zabudowy podmiejskiej. Tymczasem organ usunął skrajne wartości – (2% i 30 %) przy czym w ten sposób wyeliminował działki nr [...] i [...] o wskaźniku 30%, na których znajduje się zabudowa bliźniacza, dokładnie taka, jak projektowana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 21 lutego 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 – 8 rozporządzenia.
Odnośnie parametru z § 4 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wyznaczono linię zabudowy jako kontynuację linii wyznaczonej przez budynki istniejące - budynki zlokalizowane po wschodniej stronie terenu inwestycji. Linię zabudowy wyznaczono od ul[...] - obowiązującą w odległości 8 m od południowej granicy działki nr [...] i [...]. Biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 1 organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie tego przepisu jest prawidłowe i jak najbardziej zasadne.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia słusznie przyjęto szerokość elewacji frontowej jako wyliczoną średnią (13 m) z dopuszczalną tolerancją 20 %.
Następnie wskazał, że w myśl § 8 rozporządzenia prawidłowo organ I instancji ustalił dach dwu- lub wielospadowy, o nachyleniu połaci dachowych w przedziale 30-40 stopni. Wysokość kalenicy (9 m) mieści się w przedziale wysokości kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (od ok. 7,9 m do 9,3 m). Zasadnie ustalono kierunek głównej kalenicy - równolegle do ul[...]. Taki kierunek nawiązuje do kierunku kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.
Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są w sprawie spełnione, bowiem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul[...] jest zlokalizowany bezpośrednio przy drodze, uzbrojenie terenu - zgodnie z oświadczeniami dysponentów sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i energetycznej - jest wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego, teren inwestycji znajduje się w granicach administracyjnych miasta Tarnowa i w związku z tym nie stosuje się przepisów dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Taki też wskaźnik wyznaczono na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie dokonano również wyliczenia - tak jak chce tego odwołująca – z pominięciem wielości skrajnych (2%, 7% i 30%). Wyliczono wówczas średni wskaźnik na poziomie 17,46%. Jest to zatem wskaźnik zbliżony do tego, który przyjęty został w zaskarżonej decyzji (18 %). Organ wskazał także, że ustalenie takiego wskaźnika pozwala na zabudowę powierzchni 303,5 m2 terenu inwestycji. Tak więc mogą zostać zlokalizowane dwa budynki (jeden bliźniak) po ok. 150 m2. Organ stwierdził, że słusznie przyjęto, iż takie obiekty swymi parametrami nawiązują do zabudowy istniejącej w terenie analizowanym.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 7 rozporządzenia w niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej prawidłowo wyznaczono jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stwierdził też, że z uwagi na ustaloną geometrię dachu (dach dwu - lub wielospadowy z główną kalenicą równoległą do ul[...]) wysokość elewacji projektowanego obiektu to wysokość do gzymsu lub okapu. Oznacza to, że jeżeli elewacja frontowa tworzyć będzie (przy dachu wielospadowym) kalenicę, która przebiegać będzie prostopadle do kalenicy głównej, to istotnym będzie nie wysokość tej kalenicy, ale wysokość elewacji frontowej do gzymsu lub okapu. Tak więc nie ma potrzeby ustalania wysokości elewacji frontowej mierzonej do kalenicy na poziomie 8 m, bowiem ten parametr będzie wynikał z wyznaczonej wysokości gzymsu lub okapu oraz z przyjętego kąta nachylenia dachu.
Prawidłowo zdaniem organu odwoławczego wyznaczono natomiast wysokość kalenicy głównej do 9 m. Tak ustalone warunki umożliwią realizację takiego budynku, jaki jest planowany przez odwołującą i przedstawiony na szkicu dołączonym do odwołania. Organ II instancji wskazał, że na szkicu tym błędnie opisano wysokość: 830 cm jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - jej gzymsu lub okapu. Jest to bowiem nie wysokość gzymsu lub okapu, a wysokość kalenicy ściany, stanowiącej elewację frontową. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji określono wysokość elewacji frontowej, ale mierzoną do gzymsu lub okapu, nie zaś do kalenicy. Stąd wniosek, że w sumie wysokość tej elewacji może być wyższa niż 3,80 m.
B. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 12 K.p.a. przez brak wnikliwości w rozpoznaniu sprawy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz § 5 i 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadzała się jedynie z ustaleniami dotyczącymi dwóch parametrów, mianowicie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, który został ustalony na: "max 18%" oraz z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu, która została ustalona na poziomie: "max 3,8 m".
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 K.p.a. zauważyła, że organ nie ustosunkował się do całości podniesionych w odwołaniu zarzutów. W zakresie bowiem ustaleń dotyczących wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki skarżąca wnosiła o ustalenie wielkości tego wskaźnika po wyeliminowaniu wartości występujących w obszarze analizowanym, które nie wpisują się w podmiejski charakter okolicznej zabudowy. Organ tymczasem usunął wszystkie wartości skrajne, tj. także i te 30%, czyli charakterystyczne dla zabudowy podmiejskiej. Jest to tym bardziej bulwersujące, że usunięte wskaźniki 30% dotyczą nieruchomości z zabudową bliźniaczą (działki nr [...] i [...]), a zatem dokładnie taką, jaką planuje skarżąca.
Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej dotyczących dopuszczalności wyznaczenia innego niż średniego wskaźnika zabudowy, przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ww. rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza wskazuje zaś, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi w przypadku zabudowy bliźniaczej aż 30%. Przez wzgląd na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest zatem wyznaczenie wskaźnika wielkości zabudowy na poziomie 30%, skarżąca wnosiła tymczasem jedynie o 22%. Nie ustosunkował się wreszcie organ do zarzutu związanego z koniecznością określenia minimalnej i maksymalnej wartości wskaźnika wielkości zabudowy w celu zrealizowania jednego z podstawowych celów przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ochrony ładu przestrzennego.
Inne argumenty zdaniem skarżącej dotyczą wadliwości w ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, choć także w tym przypadku wskazanie jedynie jego maksymalnej wartości nie wpisuje się w opisany wyżej cel ustawy.
Niezależnie od powyższego skarżąca zauważyła, że organ wadliwie interpretuje pojęcie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, jakoby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca opisywała w odwołaniu, że budynek sąsiedni ma zdecydowanie wyższą elewację frontową niż 3,8 m. Warto zauważyć, że organ posługuje się terminem niewystępującym w architekturze - tj. "wysokością kalenicy ściany", a w przedostatnim zdaniu uzasadnienia wyprowadza wniosek, że wysokość elewacji frontowej może być wyższa niż 3,8 m. Skarżąca uważa zatem, że organ broniąc pierwotnej decyzji sugeruje jej obejście. W dalszym ciągu Kolegium nie zauważyło, że wskaźnik ten określa górną krawędź frontowej ściany budynku. Inaczej należy określać go dla budynków, których kalenica główna przebiega równolegle do frontu działki i które jednocześnie mają wykształcony gzyms lub attykę, inaczej natomiast dla budynków, których kalenica główna przebiega prostopadle do frontu działki. W każdym jednak wyżej opisanym przypadku wskaźnik ten powinien być wyższy, niż wysokość okapu.
Skarżąca podniosła również, że przytaczając fragmenty przepisu § 7 rozporządzenia organ zamienił przecinek na myślnik, a słowo "attyki", na słowo "okapu". Istotny fragment przepisu brzmi: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zaś organ przytacza ją w następujący sposób: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - jej gzymsu lub okapu". Zastosowanie myślnika zamiast przecinka całkowicie zmienia sens przepisu, wprowadza w istocie definicję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która miałaby się ograniczać do gzymsu lub okapu (powinno być: attyki), co jest oczywiście błędne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie jest niczym krzywdzącym, że przy obliczeniach - dla wykazania różnicy w wysokości wskaźników - usunięto wartości skrajne, w tym skrajny wskaźnik 30%. Różnica wyszła niewielka, a przyjęto wartość wyższą. W sprawie nie było podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak stanowi ten przepis, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem z analizy nie wynikało, że wskaźniki zabudowy przekraczają 20%.
Kolegium stwierdziło, że mimo uzasadnienia "wysokości kalenicy ściany" i sugestii, że wysokość elewacji może być wyższa niż 3,80 m, nie może być tu mowy o obejściu decyzji organu I instancji.
Wskazało również, że wbrew zarzutom skargi przepis § 7 rozporządzenia został zacytowany prawidłowo, zgodnie z jego treścią.
Na rozprawie 28 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca uważa, że nie jest traktowana tak samo jak inne strony postępowań, które na tym samym obszarze otrzymały powierzchnię zabudowy dużo większą niż ta, o którą ubiegała się skarżąca, tj. 22%.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w dacie wydawania w sprawie decyzji obu instancji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.
Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Na wstępie należy wskazać, że nie było w sprawie sporne zaistnienie w sprawie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz spełnienie przez wniosek wymogów z art. 52 u.p.z.p. Nie budzi to również wątpliwości Sądu.
Bezsporna była również prawidłowość, po pierwsze, wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizy stosownie do § 3 rozporządzenia, po drugie parametrów nowej zabudowy, o których mowa w § 4, § 6 i § 8 rozporządzenia (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu).
Wszystkie powyższe zagadnienia, jako rozstrzygnięte prawidłowo i niekwestionowane przez skarżącą, Sąd pomija w niniejszych rozważaniach. Uzasadnienie rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należało zatem ograniczyć do ustalenia parametrów zabudowy, o których mowa w § 5 i § 7 rozporządzenia (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki).
Sąd stwierdził, że oba te parametry zostały ustalone wadliwie, a większość podnoszonych przez inwestora zarzutów jest zasadna.
Po pierwsze, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem podnoszonym w odwołaniu, że oba te parametry zostały ustalone przez organ nieprecyzyjnie, przez wskazanie jedynie ich maksymalnych wartości, co przeczy celom zapewnienia ładu przestrzennego.
Decyzja określa wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – max 18%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - max 3,8 m.
Takie określenie parametrów przyszłej inwestycji (od 0 do 18% i od 0 do 3,8 m) nie jest dopuszczalne. Organy były obowiązane określić je w sposób bardziej ścisły, przynajmniej operując zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, czyli za pomocą tzw. "widełek", a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych. Brak określenia parametrów minimalnych stanowi groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a jego zachowaniu ma służyć wskazanie jak najbardziej konkretnych wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy, co najmniej przez określenie zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. II OSK 548/14 - powołany wyrok dostępny w bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Po drugie, organy nie uzasadniły należycie przyjęcia wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Chociaż bowiem zgodnie z ww. przepisem, wskaźnik ten wyznacza się rzeczywiście na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to rozporządzenie dopuszcza w § 5 ust. 2 zastosowanie wyjątkowo innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o ile wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Z zalegającej w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu (k. 35-38) wynika jednoznacznie, że ze stwierdzonych w obszarze analizy 17 zabudowanych działek, na 14-tu z nich występują wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, na jednej budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami, a na dwóch sąsiadujących budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 20117 r., sygn. II OSK 1732/15, (LEX nr 2341157), że racjonalne jest przyjęcie, iż dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji (por. także wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1131/17, LEX nr 2449153).
Z jednej strony należy mieć na uwadze, że dokonanie odstępstw, poprzez wyznaczenie wartości maksymalnej na podstawie jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze, nie jest prawidłowe i nie jest stanowiskiem mającym oparcie w obowiązującym unormowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z drugiej jednak strony, wobec umiarkowanej wielkości wnioskowanego w niniejszej sprawie parametru – 22%, który został umotywowany przez inwestora w piśmie z 2 stycznia 2018 r. i w odwołaniu, wobec istniejącego w obszarze zabudowanym parametru 30% dla zabudowy bliźniaczej, uzasadnienie w kontrolowanych decyzjach zrezygnowania przez organy z możliwości zastosowania wyjątku z § 5 ust. 2 rozporządzenia trzeba ocenić jako dalece niewystarczające. W pewnym zakresie można tu zaakceptować odniesienie się w analizie na s. 36 akt do bezwzględnej wielkości działek i planowanej zabudowy, co może, przy pełniejszym uzasadnieniu, stanowić podstawę do miarkowania ww. wskaźnika.
Przechodząc do oceny drugiego z kwestionowanych parametrów, a zatem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (podkreślenie Sądu), należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Stosownie do ust. 2 § 7 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
Ewidentnym jest, że w przypadku tego parametru problem zarówno analizatorowi, jak i organom, nastręczyła nieco skomplikowana bryła projektowanej inwestycji.
W szczególności, jak wynika z załączonego do odwołania rysunku planowanej inwestycji, jej dach ma formę dachu wielospadowego, bryła budynku cechuje się rozbitą i urozmaiconą formą, co jest zresztą nawiązaniem do budynku sąsiedniego na działce nr [...].
Należy przyznać, że pewien problem interpretacyjny może budzić sytuacja, w której planowana kalenica główna dachu jest równoległa do drogi publicznej, a na ścianie frontowej projektowana jest wysunięta w stosunku do głównej, prostokątnej bryły, część budynku, z kalenicą prostopadłą do drogi.
Mamy wówczas do czynienia ze złożoną elewacją frontową, na którą składają się niższe, cofnięte części ściany, zwieńczone gzymsem i prawdopodobnie zasłonięte częściowo okapem, a także wysunięta część, której wysokość górnej krawędzi elewacji (jej ściany szczytowej) z całą pewnością należy mierzyć aż do gzymsu pod kalenicą prostopadłą do drogi.
Zrozumiałe jest, że w przypadku nowej zabudowy rzadko spotykamy się z projektowaniem attyk, co jednak w żadnej mierze nie uzasadnia przyjmowania wysokości elewacji do okapu. Pojęcie okap nie jest w ogóle używane przez ustawodawcę ani w u.p.z.p. ani w rozporządzeniu i nie może być odnośnikiem parametrów i wskaźników ustalanych decyzją o warunkach zabudowy. Oczywiście dopuszczalna, a nawet zasadna może być analiza wysokości okapów, w opisowym uzasadnieniu przyjętych parametrów, czy chociażby pod kątem zachowania ładu przestrzennego przy ustalaniu geometrii dachów.
Zaakceptowanie przez organ II instancji treści decyzji organu I instancji w omawianym zakresie oznacza, że organ ten nie dostrzegł faktycznego pominięcia organu I instancji w kwestii wyznaczenia przedmiotowej wysokości, wynikającego zarówno z naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy; jak i błędną wykładnię § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Wadliwe jest utożsamianie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z poziomem okapu połaci dachowych. Nieprawidłowe jest również w sposób opisowy stwierdzanie, że ten poziom będzie wynikać z geometrii dachu, tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 765/17, LEX nr 2407760).
Wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stanowi obligatoryjny element treści decyzji o warunkach zabudowy wypowiadanej się w przedmiocie nowej zabudowy.
Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego (widocznego z ulicy przy której budynek jest zlokalizowany) punktu w ścianie budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Po 454/17, LEX nr 2423049).
Wymienionych wyżej niejasności i rozbieżności, które podnoszone były przecież w postępowaniu I instancji i odwołaniu, organy obu instancji nie wyjaśniły w należyty sposób. Próbę ich usprawiedliwienia przez organ odwoławczy należy ocenić jako wadliwą. Słusznie skarżąca zarzuciła braki w uzasadnieniu decyzji II instancji polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania.
Reasumując błędnie stwierdził organ odwoławczy, że skoro "elewacja frontowa tworzyć będzie (przy dachu wielospadowym) kalenicę, która przebiegać będzie prostopadle do kalenicy głównej, to istotnym będzie nie wysokość tej kalenicy, ale wysokość elewacji frontowej do gzymsu lub okapu. Tak więc nie ma potrzeby ustalania wysokości elewacji frontowej mierzonej do kalenicy na poziomie 8 m, bowiem ten parametr będzie wynikał z wyznaczonej wysokości gzymsu lub okapu oraz z przyjętego kąta nachylenia dachu".
Należy przyznać, co organ odwoławczy wytknął jako błąd w szkicu, że w sposób mylący na rysunku dołączonym do odwołania opisano wysokość 830 cm jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - jej gzymsu lub okapu. Jest to jednak wysokość kalenicy dachu nad ścianą frontową, a nie wysokość kalenicy ściany, jak błędnie stwierdził organ odwoławczy.
Trzeba przyznać rację skarżącej, mimo wielokrotnego powtarzania tezy przeciwnej przez organ odwoławczy, że ustalenie parametrów w oparciu o § 7 rozporządzenia zostało dokonane w decyzji I instancji nieprawidłowo, sprzecznie z jego treścią, co wadliwie zaakceptował organ II instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną. W szczególności rozważą zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, a także w sposób klarowny i jednoznaczny ustalą wskaźniki na podstawie § 5 i § 7, w sposób co najmniej zakresowy. Wezmą również pod uwagę, że pojęcie "przedłużenie" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia oznacza kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Przyjęte parametry organy uzasadnią w przejrzysty sposób, który umożliwi w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – przy projektowaniu i uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, na jednoznaczną ocenę zgodności projektu z ustalonymi warunkami.
W razie potrzeby organy ustalą odrębnie wysokości elewacji frontowej dla poszczególnych fragmentów ściany tworzących załamanie.
Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 5 i § 7 rozporządzenia - orzekł jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 517 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.