Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. nr AU-2/6730.2./758/2022, znak: AU-02-4.6730.2.634.2020.APŁ.EUL, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), §4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 163, poz. 1588) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa odmówił [...] Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Punkt zbierania odpadów na części działki nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Nadto celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne.
Następnie wymieniono pozyskane w toku postępowania opinie.
Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wokół terenu inwestycji. Obszar analizowany ustalono w odległości 81,0 m od granic przedmiotowego terenu inwestycji.
Na podstawie przedmiotowej analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. I. M. ustalono, że teren inwestycji jest zlokalizowany w południowo wschodniej części miasta, w południowo - wschodnim pasie obudowy ul. [...], w rejonie Dworca i niedawno zrewitalizowanej Stacji Kolejowej [...] w tym obszarze to głównie obiekty usługowe, place i ciągi komunikacyjne (ulice, tory kolejowe, wiadukt dla pieszych nad torami) usytuowane pomiędzy ul. [...] i torami kolejowymi. W miejscu planowanej inwestycji był i obecnie funkcjonuje punkt zbierania odpadów - planowane jest jego uporządkowanie i zintensyfikowanie. Po stronie zachodniej ul. [...], jednak już poza strefą objętą analizą urbanistyczno-architektoniczną są zlokalizowane duże kubaturowo obiekty usługowe typu halowego. Większą część terenu inwestycji zajmują ciągi komunikacji samochodowej (ul. [...] ul. [...], ul. [...]) i kolejowej (linia kolejowa nr [...] K. P. - O.). Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której znajduje się Dworzec kolejowy K.-B..
Teren przeznaczony pod przyszłą inwestycję jest "zabudowany"/zastawiony obiektami czynnego punktu skupu złomu i metali kolorowych z licznymi kontenerami o cechach obiektów tymczasowych, jednak istniejących powyżej 180 dni, pojemnikami i wydzielonymi miejscami składowania odpadów, jego powierzchnia w dużej części została utwardzona betonową powierzchnią. Cały teren jest ogrodzony stalowymi panelami.
Z opracowań zawartych w miejskich zasobach informatycznych wynika, że zmiana zagospodarowania niezabudowanej części działki nr [...] powstała w latach 2016-2017. Pełnomocnik Inwestora przedłożył informacje o oficjalnym wykorzystywaniu tego terenu jako punku zbierania odpadów od 2016 r., zgodnie z uzyskanymi wymaganymi w tamtym czasie decyzjami. Zgodnie z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - teren objęty przyszłą inwestycją znajduje się na obszarze KD, tj. na terenach przeznaczonych pod komunikację.
Cześć działki nr [...] obr. [...], na której ma być prowadzona działalność punku zbierania odpadów położona jest w otoczeniu zabudowy usługowej nieuciążliwej (dworzec kolejowy, wypożyczalnia sprzętu budowlanego), tras komunikacyjnych (ul. T., linia kolejowa) i aktualnie budowanej zabudowy wielorodzinnej.
Ponieważ Inwestor planuje inwestycję na terenie, na którym Gmina Miejska Kraków w swoich opracowaniach planistycznych przewidziała realizację terenu inwestycji jako teren zieleni urządzonej publicznie dostępnej i przeznaczonej pod zieleńce/zieleń przyuliczną, kierunkowe działania związane ze wskazanym terenem obejmują zadrzewienia kompensacyjne (zgodnie z opinią Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 09.09.2021 r., znak: MAR.53.37.21.AP1 a także opinią WKS z dnia 26.11.2020 r., znak: AU-02- 4.6730.2.634.2020.APŁ) - organ wydający decyzję o warunkach zabudowy poddał analizie wniosek Inwestora - kierując się między innymi dyspozycją art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
Ważąc interes publiczny z interesem prywatnym, w tej szczególnej lokalizacji – organ uznał nadrzędność interesu publicznego, wyrażającego się koniecznością kontynuacji rodzaju zabudowy dominującego na obszarze analizowanym tj. zabudowy usługowej nieuciążliwej lub terenów niezabudowanych (przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, komunikacje, zieleń).
Zdaniem organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zachodzi częściowa sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia w sposób wnioskowany.
Planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania terenu i istniejącej zabudowy typu blaszak i kontenerowej z przeznaczeniem na punkt zbierania odpadów na części działki nr [...] obr. [...]. Tymczasem przy ul. [...] nie występuje zabudowa usługowa o podobnej lub takiej samej uciążliwości (składowanie odpadów, punkt skupu). Nieliczna zabudowa usługowa zaobserwowana w najbliższym sąsiedztwie (oprócz zlokalizowanej "tymczasowo" na terenie inwestycji) jest nieuciążliwa dla korzystających z nich mieszkańców. W terenie objętym analizą dominuje zabudowa usługowa nieuciążliwa i taka mogłaby być ewentualnie kontynuowana w tym rejonie.
Przedmiotowa inwestycja w zaproponowanej formie zapoczątkowałaby tworzenie się nowej funkcji w tym rejonie i zaakceptowanie lokalizowania obiektów budowlanych typu tzw. blaszaki, kioski, kontenery. Nie stanowiłaby zatem kontynuacji istniejącej, dominującej i zasadniczej cechy ładu przestrzennego.
Istniejąca (jednak nie posiadająca żadnych tzw. zgód urbanistycznych, przestrzennych, architektonicznych) zabudowa kontenerowa częściowo znajduje się poza liniami istniejącej zabudowy położonej pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Brak więc w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestowana nieruchomość położona jest częściowo w pasie na niezabudowanych terenach poza pasem (przed) istniejącej zabudowy na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]. Zabudowa byłaby możliwa jedynie w obszarze wyznaczonym istniejącą linią zabudowy, co wymagałoby daleko idącego ograniczenia przedstawionego zamiaru inwestycyjnego, uniemożliwiając tym samym realizację inwestycji zbliżonej do wnioskowanej. Nie został więc spełniony warunek ustawy zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Organ wskazał, że planowana zabudowa usługowa, lokalizowana w miejscu wskazanym we wniosku - nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (linia zabudowy) oraz zagospodarowania terenu, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.
Wyjaśnił, że obecność w obszarze analizowanym podobnego rodzaju zabudowy (zabudowa usługowa) nie oznacza, iż zabudowa może być powtórzona w dowolnej części obszaru. Występująca w najbliższym otoczeniu zabudowa stanowi usługi nieuciążliwe. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje powstawanie niewielkich zabudowań usługowych typu kontener punktu skupu, kontenery magazynowe - wprowadzając nieporządek przestrzenny.
Zdaniem organu realizacja planowanego punku skupu odpadów w bliskim sąsiedztwie Dworca Kolejowego [...] SKA, z przystankiem przesiadkowym, niedaleko będącej w trakcie realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej spowodowałaby również możliwość dalszego poszerzania nowej zabudowy o kolejne tego typu budynki i mogłaby doprowadzić do realizacji niekontrolowanego zespołu tego typu inwestycji w pobliżu węzła przesiadkowego K.-B.. Tego typu zagospodarowanie terenu i zabudowa winna powstawać w otoczeniu terenów przemysłowych, terenów typowo produkcyjnych, usługowych lub bliżej granic miasta, a nie w pobliżu pasażerskiego dworca kolejowego, przy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych prowadzących m.in. do Centrum i [...]O.
Planowana inwestycja położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu dworca kolejowego [...], który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Przewiduje trwałe usankcjonowanie działalności, która jest prowadzona na działce nr [...] obr. [...] od kilku lat i ma negatywny wpływ na odbiór wizualny zespołu dworca kolejowego K. B. podlegającego ochronie konserwatorskiej. Sposób zagospodarowania terenu w obrębie historycznego zespołu oraz stanowiącego jego bezpośrednie sąsiedztwo powinien korespondować z jego zabytkowym charakterem. Proponowana inwestycja niestety tego nie uczyni.
W konsekwencji organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia w całości wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: obszar lokalizacji inwestycji stanowi obudowę jednej z ulic Krakowa, dla którego wymagane jest w właściwe poszanowanie przestrzeni publicznej które oddziałuje na całościowy wizerunek miasta. Całość zamierzenia inwestycyjnego musi pozostać w zgodzie nie tylko z charakterem reprezentatywnej zabudowy, lecz również nawiązywać do rozwojowych tendencji w tym obszarze. Tymczasem projektowana zabudowa, zmiana zagospodarowania terenu stanowi element odmienny, wyraźnie odbiegający od zasady właściwego kształtowania zabudowy.
Nadto organ podniósł, że ustawa o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r., wprowadzając zmiany i uzupełnienia do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności dodając ustęp 3 w art. 1 ustawy) zobowiązuje organ wydający decyzję o warunkach zabudowy do ważenia interesu publicznego i prywatnego, w tym uwzględniania potrzeby ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (ust. 3). Mając powyższe na względzie, organ ważąc interes publiczny z interesem prywatnym, w tej szczególnej lokalizacji uznał nadrzędność interesu publicznego, wyrażającego się koniecznością ochrony terenów przeznaczonych do zachowania jako zieleń publiczna przed usługami polegającymi na skupie, magazynowaniu i składowaniu odpadów. Otoczenie będącego pod ochroną konserwatorską zespołu dworca kolejowego K. B., jednego z przystanków Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej i tworzącej się zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej winno kształtować się w taki sposób, aby powielało ono i kontynuowało funkcję usługową - nieuciążliwą typu sklep spożywczy, apteka, lokal biurowy itp. lub uzupełniało ją o tereny zielone i usługi nieuciążliwe.
Organ wyjaśnił, że w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Reguła ta wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.
Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/585/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia organu I instancji, które uznał za własne.
Następnie organ powołał treść przepisów art. 50, 80, 59, 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mających zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji żadnego budynków w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja w zaproponowanej formie zapoczątkowałaby tworzenie się nowej funkcji w tym rejonie i zaakceptowanie lokalizowania obiektów budowlanych typu tzw. blaszaki, kioski, kontenery - wprowadzając nieporządek przestrzenny.
Organ powtórzył, że realizacja planowanego punktu skupu odpadów w bliskim sąsiedztwie Dworca Kolejowego [...], który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej, niedaleko będącej w trakcie realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej spowodowałaby możliwość dalszego poszerzania nowej zabudowy o kolejne tego typu budynki i mogłaby doprowadzić do realizacji niekontrolowanego zespołu tego typu inwestycji w pobliżu węzła przesiadkowego Kraków-B.. Tego typu zagospodarowanie terenu i zabudowa winna powstawać w otoczeniu terenów przemysłowych, terenów typowo produkcyjnych, usługowych lub bliżej granic miasta, a nie w pobliżu pasażerskiego dworca kolejowego, przy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych prowadzących m.in. do [...]. Całość zamierzenia inwestycyjnego musi pozostać bowiem w zgodzie nie tylko z charakterem reprezentatywnej zabudowy, lecz również nawiązywać do rozwojowych tendencji w tym obszarze.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana zabudowa nie uzupełnia istniejącego ani w szczególności nie uwzględnia tendencji rozwojowych układu urbanistycznego w obszarze analizowanym. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru. Planowana inwestycja nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy. Sytuowanie nowej zabudowy w miejscu zgodnym z wnioskiem stanowiłoby w istocie zdegradowanie istniejącego ładu przestrzennego, co byłoby niedopuszczalne w trybie ustalania warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji pozytywnej.
Dodał, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego zamierzenia inwestycyjnego decydujące znaczenie ma analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy. Jak wykazała szczegółowa analiza w obszarze analizowanym brak jest działek, które mógłby stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, z jakich powodów brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zapewni spełnienia warunku utrzymania ładu przestrzennego na terenie analizowanym. Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest bowiem wynikiem analizy kształtowania się stanu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, a wynik tych ustaleń zostały zawarty zarówno w części tekstowej analizy.
Przedmiotowa analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można ustalić parametrów zabudowy, jeśli z analizy wynika, że w danym miejscu planowana inwestycja nie może powstać, ponieważ zaburzyłaby czytelny porządek architektoniczny. Jak wskazuje się w orzecznictwie wynikające z art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady kształtowania ładu planistycznego na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ogólnie ujmując-ukształtowanie, gabaryty wzniesionych obiektów).
Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08).
Odpowiadając na kolejny zarzut Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Nadto uzyskanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności gospodarczej nie zwalniało Inwestora od dopełnienia innych przepisów szczególnych. Fakt, że odwołujący się prowadził wcześniej na terenie działalność w zakresie przetwarzania odpadów prawidłową pod względem gospodarczym, podatkowym czy ochrony środowiska nie oznacza, że nabywa on uprawnienie do rozwijania takiej działalności niezależnie od uwarunkowań przestrzennych. Rację ma organ I instancji, iż wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dopuszcza się pod względem przestrzennym konkretne funkcjonowanie tego terenu i nie może jedynie przyjąć do wiadomości "automatycznej legalizacji" "tymczasowych" (istniejących powyżej 180 dni) obiektów budowlanych, które nie były przedmiotem żadnego rozstrzygania przestrzennego bez analizy czy tego typu zagospodarowanie części działki nr [...] będzie kontynuowało w tym rejonie zabudowę zaobserwowaną w sąsiedztwie.
Na powyższą decyzję [...] Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:
- - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną odmowę ustalenia warunków zabudów i uznanie, że inwestycja jest nową zabudową oraz iż nie jest kontynuacją dotychczasowej zabudowy obszaru analizowanego, mimo iż nie powstanie nowa zabudowa a otoczenie przedmiotu inwestycji to przede wszystkim tereny usługowe oraz magazynowe, a poprzednio teren inwestycji był wykorzystywany jako skup złomu;
- - § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego jako szerokość przyległości do drogi z której odbywa się wjazd na teren inwestycji tj. ok. 27 m, podczas gdy długość frontu działki wynosi w istocie około 30 m, co daje promień analizy 90 a nie 81 m;
- - art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne uznanie że planowa inwestycja nie jest kontynuacją dotychczasowej zabudowy obszaru analizowanego, mimo iż otoczenie przedmiotu inwestycji to przede wszystkim tereny usługowe oraz magazynowe, a poprzednio teren inwestycji był wykorzystywany jako skup złomu;
- - art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne uznanie że planowana inwestycja nie jest kontynuacją dotychczasowej zabudowy obszaru analizowanego, mimo iż otoczenie przedmiotu inwestycji to przede wszystkim tereny usługowe oraz magazynowe a poprzednio teren inwestycji był wykorzystywany jako skup złomu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku."
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji), że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).
Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy
Przedmiot skargi stanowi w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, przede wszystkim z powodu braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu decyzja została podjęta przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym w istotny sposób naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wyjść należy od tego, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było ustalenie, czy w ogóle zachodziła podstawa do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu istnieją w tym zakresie istotne wątpliwości, których organy obu instancji nie wyjaśniły.
Jak wynika z przywołanych wcześniej norm wyrażonych w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy wymaga, w przypadku braku planu miejscowego: 1) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, 2) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 3) zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Warto w związku z powyższym podnieść, że: "W orzecznictwie NSA jeszcze pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Powyższe stanowisko pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowało aktualność i powinno być traktowane jako regułę. Błędem byłoby jednak sądzić, że zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub w części czyni w każdej sytuacji bezprzedmiotowym ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu." (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, "Prawo zagospodarowania przestrzeni", Warszawa 2019, s. 381).
Sąd w pełni podziela przywołane stanowisko, ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się np. na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, względem której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne lub naprawcze przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 146/15).
Jak wynika z analizy akt administracyjnych skarżąca spółka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 22 września 2020 r. wskazała następująco jego przedmiot: "Punkt zbierania odpadów polegający na czasowym magazynowaniu i lokalizacji pomieszczeń magazynowych typu blaszak w celu skupu i sprzedaży złomu stalowego i złomu metali kolorowych, papieru, tektury, złomu baterii i akumulatorów, odpadów opakowaniowych i odpadów tworzyw sztucznych na części działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P.". W bardziej szczegółowej charakterystyce rodzaju, skali i usytuowania przedsięwzięcia na stronie 3 wniosku wskazano, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie wiązała się z prowadzeniem żadnych robót budowlanych ani prac rozbiórkowych. Do wniosku dołączono wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzję z 6 listopada 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "skup i sprzedaż złomu stalowego i złomu metali kolorowych, papieru i tektury, złomu baterii i akumulatorów, odpadów opakowaniowych i odpadów tworzyw sztucznych" na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. ". Następnie przedłożono decyzję tegoż organu z 26 marca 2018 r. zezwalającą skarżącej spółce na zbieranie odpadów na działce nr [...] obręb [...] w K. oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 28 lipca 2020 r. o zawieszeniu postępowania prowadzonego na wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 26 marca 2018 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie toczy się na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 r. poz. 1592 ze zmian.).
Zauważyć należy również, że pismem z 26 października 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę – skarżącą w niniejszej sprawie – o uściślenie wniosku przez jednoznaczne określenie nazwy i rodzaju inwestycji (np. budowa, nadbudowa, przebudowa, rozbudowa, zmiana sposobu użytkowania), zgodnie z nazewnictwem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazanie jakie obiekty będą realizowane w ramach planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik inwestora podał nazwę inwestycji "Punkt zbierania odpadów na części działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P. przy ul. [...]" oraz wyjaśnił, że: "wnioskuje się wyłącznie o zmianę sposobu użytkowania terenu. Na przedmiotowym terenie nie będą prowadzone żadne prace budowlane związane z wnioskowaną inwestycją, a obiekty obsługujące inwestycję nie będą trwale związane z gruntem. Punkt zbierania odpadów zgodnie z w.w. inwestycji polega na magazynowaniu złomu w blaszakach, które nie są stale związane z gruntem i będą ustawione na istniejącym utwardzonym terenie.
W związku z powyższym wymieniony wyżej zakres inwestycji nie wiąże się z żadnymi pracami budowlanymi. Zgodnie z procedurą WS-2 UMK Wydziału Kształtowania Środowiska, aby możliwe było uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów należy dostarczyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego Inwestor z takim wnioskiem wystąpił (...)" (k. 83 akt adm.). W piśmie z 9 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej podał ponownie, że "wnioskodawca uzyskuje warunki zabudowy w ramach uzupełnienia do prowadzonej legalnie działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie".
Również i ze skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca domagała się ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego już zagospodarowania terenu, w której zaakcentowano, że: "Zasadniczy sposób zagospodarowania terenu w postaci zbierania odpadów ma już miejsce. Istnieje również już kontener biurowy i stalowy oraz blaszak. Zostały one wymienione w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.11.2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (...) dotyczącej działki nr [...] (...)". Przywołując treść tej decyzji podano, że wcześniej teren przeznaczony pod obecną inwestycję wykorzystywany był również jako skup złomu oraz plac do składowania kamienia, jak i to, że przedmiotowa inwestycja nie będzie polegać na zasadniczej zmianie sposobu zagospodarowania terenu; nie powstanie nowa zabudowa w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności organy powinny były poddać wnikliwej analizie, w szczególności celem dokładnego zidentyfikowania i zakwalifikowania zamierzenia inwestycyjnego określonego przez inwestora jako "punkt zbierania odpadów". Tymczasem stanowisko organów wyrażone w wydanych w sprawie decyzjach nie jest jednoznaczne.
W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa opisano szeroko kontekst przestrzenny terenu inwestycji zlokalizowanego przy ul. [...] w K., w rejonie niedawno zrewitalizowanej stacji kolejowej K.-B.. Stwierdzono m.in., że "teren przeznaczony pod przyszłą inwestycję jest "zabudowany"/zastawiony obiektami czynnego punktu skupu złomu i metali kolorowych z licznymi kontenerami o cechach obiektów tymczasowych, jednak istniejących powyżej 180 dni, pojemnikami i wydzielonymi miejscami składowania odpadów, jego powierzchnia w dużej części została utwardzona betonową powierzchnią. Cały teren jest ogrodzony stalowymi panelami." Stwierdzono również, że "z opracowań zawartych w miejskich zasobach informatycznych wynika, że zmiana zagospodarowania niezabudowanej części działki nr [...] powstała w latach: 2016-2017." W innym miejscu natomiast (s. 4 decyzji) posłużono się sformułowaniem "planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania terenu i istniejącej zabudowy typu blaszak i kontenerowej (tymczasowych obiektów budowlanych usytuowanych bez uzyskania na to decyzji przestrzennych na terenie inwestycji już kilka lat a nie tak jak przewidują przepisy do 180 dni) z przeznaczeniem na punkt zbierania odpadów na części działki nr [...] obr. [...]".
Podsumowując, zdaniem Sądu z decyzji nie wynika, co konkretnie jest przedmiotem decyzji, czy odnosi się ona do już istniejącego, czy dopiero planowanego zagospodarowania terenu; jeśli planowanego – na czym polega zmiana w stosunku do stanu istniejącego, jeśli istniejącego – czy wydanie decyzji jest dopuszczalne. Nie rozważono w szczególności, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego zagospodarowania terenu byłoby możliwe ze względu na treść art. 14 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 r. poz. 1592 ze zmian.), na który naprowadzania zalegające w aktach postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany udzielonego skarżącej uprzednio zezwolenia na zbieranie odpadów.
Omówiona wadliwość w istocie uniemożliwia Sądowi wyrażenie stanowiska co legalności odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na przywołane w zaskarżonej decyzji normy wynikające art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Dopiero bowiem sprecyzowanie zamierzenia inwestycyjnego pozwoli na ocenę, czy dokonane w postępowaniu ustalenia są prawidłowe. Nie sposób w szczególności ocenić, do czego odnoszą się zawarte w decyzji rozważania w zakresie linii zabudowy, wskaźnika nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy tez geometrii dachu, skoro we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie opisano żadnych wnioskowanych obiektów kubaturowych, których te parametry mogłyby dotyczyć. Tylko sygnalizacyjnie, w kontekście zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości przyjęty sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy (k. 175-176), na której zaznaczono również granice terenu inwestycji.
Z mapy tej oraz treści analizy wynika, że frontem terenu inwestycji, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji, jest odcinek o długości 27 m, stanowiący część granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz na niewielkim odcinku z działką nr [...]. Skarżąca twierdzi, że front terenu inwestycji ma długość 30 m, co w konsekwencji oznacza, że granice obszaru analizowanego powinny być poszerzone. Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył i nie kwestionuje w tym zakresie ustaleń organu. Oczywiście, pomiar odcinka zaznaczonego na wydruku mapy pisakiem może być obarczony błędem, jednak z akt sprawy, ani też z twierdzeń skarżącej nie wynika, by błąd tego rodzaju mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy też, że nie budzi wątpliwości kształt obszaru analizowanego nawiązujący do kształtu terenu inwestycji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali w pierwszej kolejności jednoznacznie, czego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności czy jego przedmiotem jest zamierzenie inwestycyjne, tj. planowana zmiana zagospodarowania terenu, czy też już istniejące zagospodarowanie terenu. Jeśli wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu już nastąpiła należy zbadać, czy dopuszczalne jest, pomimo tego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, np. ze względu na przepis szczególny. Sąd zwraca również uwagę, że obowiązkiem organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest, po myśli art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co jest możliwe pod warunkiem wnikliwego ustalenia stanu faktycznego terenu.
Obowiązek ten zasługuje na szczególne podkreślenie w przedmiotowej sprawie, w której w decyzji organu pierwszej instancji wyrażono sugestię co do braku zatwierdzenia lokalizacji istniejących obiektów bliżej nieokreślonymi zgłoszeniami, decyzjami, czy zgodami, pomimo tego, że nie wykazano, by ich pozyskanie było obowiązkiem skarżącej w konkretnym stanie prawnym i faktycznym.
W przedstawionych realiach sprawy należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.