Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta M. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora, odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr 1 położonej w M., obręb [...].
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy nie wykazali prawa własności do ww. budynku.
W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawców S.B, i J.S, do którego dołączyli oni odpis z księgi wieczystej dla działki nr 1, Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawcy wykazali, że przysługujące im prawo własności do budynku objętego wnioskiem jest obciążone służebnością, co uniemożliwia wyrażenia zgody na jego rozbiórkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podnosząc, że wydanie decyzji rozbiórkowej będzie możliwe dopiero po uprzednim zniesieniu służebności względnie jej wygaśnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 ustawy). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa.
Kontrola zgodności aktu z prawem nie może być przez Sąd przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W – wa 2005, str.461).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, podnieść należy, co następuje:
W wyniku dokonanej oceny czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Decyzje te zostały bowiem skierowane do osoby nieżyjącej – W.G., pomimo że organy I jak i II instancji wiedziały o śmierci tej uczestniczki od samego początku z adnotacji urzędu pocztowego (k. [...]). Tym samym organy rażąco naruszyły prawo wyczerpując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa.
Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99 LEX nr 82653).
Z kolei brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym stron postępowania bez ich winy jest podstawą do wznowienia postępowania. Spadkobiercy W.G. nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a zatem bez swojej winy nie brali w nim udziału, mimo że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania przy pomocy wszelkich dostępnych środków.
Przepis art. 10 kpa ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 kpa.
W kontrolowanym postępowaniu krąg stron został ustalony na podstawie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów (k. [...] akt adm.). Z dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. [...] akt adm.) organy dowiedziały się o śmierci uczestniczki postępowania W.G. (będącej współwłaścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki nr 1 objętej wnioskiem inicjującym postępowanie) i prowadząc postępowanie ignorowały ten fakt, kierując do zmarłej wydawane w sprawie decyzje i pisma.
Ponadto pomimo tego, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. [...] organ nie zawiadomił stron o obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania, to zarówno organ I, jak i II instancji nie zareagowały na adnotację urzędu pocztowego o wyprowadzeniu się z dotychczasowego adresu uczestników postępowania: K.K., E.K., M.W. i B.W. (k. [...]), a nawet po podaniu aktualnych adresów przez M.W. i B.W. w odwołaniu z 15 listopada 2010 r. (k. [...]) korespondencję do nich organy nadal wysyłały na ich nieaktualny adres, naruszając w ten sposób zasadę czynnego udziału stron.
W razie zbiegu przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, pierwszeństwo należy dać tym drugim jako że skutki nieważności są dalej idące (por. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/ 90, OSP 1992, z. 5, poz. 120). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania (następców prawnych W.G.,) uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz 175 ust. 1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz 10 § 1 kpa i stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. Za tego rodzajem orzeczenia przemawia również doręczenie tych decyzji zmarłej stronie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 ppsa wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej czysto iluzorycznym.
Ze względu na to, iż decyzje organu I i II instancji dotknięte są wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie ich z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135, art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 202 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 774 złotych, na którą składają się: kwota uiszczonego wpisu (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwota 34 zł opłaty za pełnomocnictwo (Dz.U. Nr 163 poz. 1348).