Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r., znak: [...] działając na podstawie art. 219 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. U. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, zrealizowanego na działkach [...], [...], [...] obr. [...], bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z innymi aktami prawa miejscowego (uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 marca 2020 r., poz. 1984).
W uzasadnieniu organ wskazał, że według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 18 grudnia 2019 r. teren działek nr [...] i [...] oraz zasadnicza część działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN.5 - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego; część działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN.9 – tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego. Niezależnie od ustaleń powyższego planu dla całego miasta K. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Od dnia 1 lipca 2020 r. w K. obowiązują nowe zasady sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Ustalenia tzw. uchwały krajobrazowej zastępują dotychczasowe zapisy planów miejscowych dotyczące małej architektury, reklam (w tym szyldów) i ogrodzeń.
Wskazano, że w uchwale krajobrazowej określono następujące warunki sytuowania ogrodzeń: dopuszcza się sytuowanie ogrodzenia na nieruchomości zabudowanej: budynkiem lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (§22 ust. 1 pkt. 3 lit. a) - ogrodzenie zostało usytuowane na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], które są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; wysokość ogrodzeń do 2,2 m (§22 ust.
- - ogrodzenie ma wysokość całkowitą ok. 265 cm; ogrodzenia należy wykonać: jako ogrodzenia niestanowiące ogrodzeń pełnych, z zapewnieniem przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu i szerokości minimum 20 cm (w liczbie nie mniejszej niż jeden na każde rozpoczęte 10 m długości ogrodzenia) - w celu umożliwienia migracji zwierząt. (§22 ust. 3 pkt 1) - istniejące ogrodzenie jest ogrodzeniem pełnym; ponadto nie posiada przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu; rodzaje materiałów, z których dopuszcza się wykonanie ogrodzenia to metal, cegła, kamień naturalny lub jego imitacje, drewno lub kompozyt drewna, aluminium oraz beton (...). (§22 ust.
- - istniejące ogrodzenie wykonane jest z metalowych elementów składających się ze słupków, żaluzji poziomych oraz modularnych paneli cokołowych (wykonanych z betonu); nakaz stosowania kolorystyki ogrodzeń w odcieniach czerni, brązu, szarości, zieleni, beżu i bieli lub w naturalnych kolorach materiałów wymienionych w ust. 4 (§22 ust.
- -istniejące ogrodzenie jest w odcieniach czerni oraz w naturalnym kolorze betonu.
Po zapoznaniu się z dołączonym informacjami organ stwierdził, że istniejąca wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,65 m co przekracza dopuszczoną maksymalną wysokość ogrodzeń (por. §22 ust. 2 zapisów ustaleń ww. uchwały krajobrazowej). Dodatkowo istniejące ogrodzenie jest ogrodzeniem pełnym, jednocześnie nie posiadającym przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu (por. § 4 ust. 1 pkt 10 oraz §22 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały krajobrazowej). W związku z powyższym brak jest podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł D. U. zarzucając naruszenie: 1/ art. 217 § 2 pkt 1 ewentualnie też 2 K.p.a. oraz art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (poprzez odmowę wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, w sytuacji gdy organ zobowiązany był wydać takie zaświadczenie; 2/ art. 7 K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz braku współdziałania organu niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, 3/ art. 9 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony skarżącego o wątpliwościach organu m.in., co do faktu czy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, co do określonej treści przepisu (tj. opisu zgodności legalizowanych zmian) wymaga przepis prawa i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości ustosunkowania się do wątpliwości organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku podstawę żądanego zaświadczenia stanowi zatem art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskazano też, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10). Powyższa regulacja nie może jednak oznaczać dowolności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zawsze należy brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z tych przepisów wynika jaka okoliczność może zostać potwierdzona w formie zaświadczenia oraz w jakim zakresie dopuszczone jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt: II S A/Kr 1199/18).
Organ odwoławczy przytoczył, zbieżnie z organem pierwszej instancji, ustalenia dotyczące treści planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Zdaniem Kolegium dokonana przez organ I instancji analiza, w zakresie zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez strony treści, bowiem wysokość ogrodzenia i brak dokonania przejść i przepustów w nim narusza ustalenia www. uchwały. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że zaświadczenie wymagane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy ewentualnego potwierdzenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym nie końcowego efektu wszelkich prac odnoszących się do obiektu wskazanego we wniosku, ale zgodności z planem miejscowym budowy, która została zrealizowana bez wymaganej zgody właściwego organu. Wbrew twierdzeniom żalącego, nie jest dopuszczone w ramach przedmiotowego postępowania dokonanie oceny "przestawionych rozwiązań mających doprowadzić do zgodności z aktem planistycznym". Przedmiotowe postępowanie sprowadza się wyłącznie do zbadania zgodności istniejącego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu. W konsekwencji nie podlega badaniu w tym postępowaniu kwestia opracowanych rozwiązań mających doprowadzić obiekt do zgodności z prawem.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. U., zarzucając naruszenie:
1/ art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia, podczas gdy w zaistniałej sytuacji organ zobowiązany był wydać takie zaświadczenie, 2/ art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak zebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 9 K.p.a oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i niepoinformowanie strony skarżącej o wątpliwościach organu m.in., co do faktu czy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, co do określonej treści przepisu (tj. opisu zgodności legalizowanych zmian) czego wymaga przepis prawa i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości ustosunkowania się do wątpliwości organu.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym odmówiono skarżącemu zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem skarżący domagał się wydania zaświadczenia, o którym stanowi art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.). Błędnie zatem Kolegium zidentyfikowało podstawę prawną zaświadczenia, wskazując na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 471). Pominięto, że wraz z wnioskiem skarżący przedłożył kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 12 maja 2021 r. wydanego na podstawie art. 48b ust. 3 p.b. (k. 4 akt adm.), którym nałożono na D. U. obowiązek przedłożenia wymienionych tam dokumentów legalizacyjnych, w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy miało znaczenie, że żądanie wydania zaświadczenia opierało się na art. 48b ust. 3 p.b. w aktualnym brzmieniu, nie zaś na art. 48 ust. 3 p.b. sprzed nowelizacji. Dla dostrzeżenia różnicy pomiędzy wskazanymi tam zaświadczeniami i ich rolą w postępowaniu legalizacyjnym należy przeanalizować prawny kontekst obowiązku przedłożenia ww. zaświadczenia według znowelizowanych przepisów.
Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W przypadku złożenia wniosku o legalizację, na podstawie art. 48b ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Według art. 48b ust. 2 p.b., w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
- dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Stosownie do art. 48b ust. 3 p.b. w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
- oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- projekt zagospodarowania działki lub terenu. Następnie, zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;
- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a). Na to postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1b). Z kolei, w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Również na to postanowienie przysługuje zażalenie, po myśli art. 49 ust. 2b p.b. Po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.
Stosownie do art. 49e p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
- wycofania wniosku o legalizację;
- nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
- niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
- nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
- kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że doniosłą zmianą postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest wprowadzenie decyzji o legalizacji, której wydanie uzależnione jest m.in. od przedłożenia kompletnych dokumentów legalizacyjnych. Jednym z nich jest ww. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym, przesłanki wydania decyzji legalizacyjnej, a także przesłanki wydania decyzji o rozbiórce wskazują na znacznie donioślejszą, w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami, rolę ww. zaświadczenia, które w aktualnym stanie prawnym jest warunkiem sine qua non legalizacji samowoli budowlanej. Brak wydania zaświadczenia zamyka możliwość legalizacji samowoli budowlanej, na co wskazuje w szczególności art. 49e pkt 3 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Równocześnie trzeba uwzględnić, że w świetle art. 49 ust. 1 p.b. określającego obowiązki organu nadzoru budowlanego po przedłożeniu przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, organ ten nie bada zgodności budowy, w tym przedłożonego projektu budowlanego lub projektu zagospodarowania działki z aktami wskazanymi w art. 48b ust. 3 p.b. (podobnie w art. 48b ust. 2). Zgodnie bowiem z przywołanym art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Badanie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu odnosi się więc jedynie do weryfikacji zgodności z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. A contrario, nie bada organ nadzoru budowlanego zgodności projektu budowlanego w szczególności z przepisami niestanowiącymi przepisów ustaw, czy też niestanowiącymi przepisów techniczno-budowlanych, a więc – z przepisami prawa miejscowego, w tym chociażby z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc wszystko powyższe do problemu stanowiącego oś sporu w rozpatrywanej sprawie, tj. przedmiotu oceny w opisanym zaświadczeniu, Sąd stoi na stanowisku, że zasadniczo przez badanie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub uchwał w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, należy rozumieć badanie zgodności istniejącego obiektu budowlanego (lub jego części) będącego przedmiotem wniosku o legalizację. Jednak w sytuacji, gdy istniejący obiekt budowlany lub jego część dopiero po wykonaniu określonych robót budowlanych mógłby osiągnąć zgodność z ww. aktami, zasadne jest by organ wydający zaświadczenie ocenił zgodność z nimi budowy rozumianej jako obiekt budowlany (lub jego część) wraz z rozwiązaniami, które mogą doprowadzić ten obiekt do stanu zgodności z prawem. W konsekwencji ocenie organu wydającego zaświadczenie (wójta, burmistrza, prezydenta) powinien podlegać nie tylko stan istniejący, ale również stan projektowany, uwidoczniony w przedłożonej dokumentacji, w szczególności w projekcie budowlanym, jeśli jest on wymagany. Gdyby przyjąć, że zaświadczenie może odnosić się wyłącznie do stanu istniejącego, przy założeniu, że zaświadczenie jest warunkiem wydania decyzji o legalizacji, mogłoby się okazać, że nawet w przypadku niewielkiej niezgodności wykonanych robót z ww. aktami, postępowanie legalizacyjne musiałoby się zawsze kończyć decyzją o rozbiórce, wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 p.b. Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy możliwe jest dostosowanie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, w tym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych aktów prawa miejscowego, a jednocześnie inwestor podejmuje działania zmierzające do legalizacji obiektu, decyzja o rozbiórce stanowiłaby nadmierną dolegliwość, nieproporcjonalną i nieuzasadnioną w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu, aktualne pozostaje w stosunku do decyzji o rozbiórce stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie na tle poprzednio obowiązujących przepisów, zgodnie z którym nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją, jaka może spotkać inwestora za realizację samowoli budowlanej, a obowiązkiem organu jest uprzednie sprawdzenie, czy możliwa jest legalizacja (por. np. M. Cherka, W. Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 191-192).
W tym duchu pozostając, należało w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnieść się do przedłożonej przez wnioskodawcę opinii technicznej z 21 lipca 2021 r. arch. M. S., obejmującej określenie zakresu robót dostosowawczych, których wykonanie może doprowadzić do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem miejscowym, w szczególności z przepisami uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", bez konieczności rozbiórki. W ocenie Sądu taki zakres badania zgodności nie wykraczał poza zakres postępowania zaświadczeniowego prowadzonego na podstawie przywołanych przepisów. Tym samym brak oceny przedłożonej dokumentacji stanowił naruszenie art. 218 § 2 oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 p.b. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawione stanowisko sądu i dokona oceny zgodności budowy, uwzględniając przedłożoną opinię techniczną z 21 lipca 2021 r. sporządzoną przez arch. M. S..
W przedstawionych realiach sprawy Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.