Uzasadnienie
S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę ostatecznie sprecyzowaną pismem z dnia 2 maja 2016 (k – 40) na uchwałę nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki"
Na podstawie 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. póz. 199) - dalej zwana "u.p.z.p." oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. l i 4 u.s.g., domagał się stwierdzenia nieważności uchwały i zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku stosownych uchwał Rady Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia uwag do planu; - przepisu art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu z czasu uchwalania zaskarżonej uchwały) poprzez wadliwe wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu szczegółowo wskazał na istotne jego zdaniem naruszenie procedury sporządzania zaskarżonej uchwały jakim jest: brak podjęcia właściwych uchwał w sprawie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, a które są wymagane na mocy przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jak zdaniem skarżącego wynika z protokołów z XXVIII sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. oraz XXX sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r., dotyczących przyjęcia projektu uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag i wniosków zgłoszonych do projektu uchwały, opierając się jedynie na rozstrzygnięciach dokonanych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Radni podejmujący tę uchwałę podczas pierwszego czytania dostali tylko ogólne informacje o istnieniu 59 uwag, nie podejmując żadnej dyskusji nad nimi.
Z kolei z przebiegu głosowania wprost wynika, że zostało jedynie ograniczone do przyjęcia projekty zaskarżonej uchwały do której zostały dołączone nieuwzględnione uwagi wyłącznie jako załącznik Nr 3, bez wcześniejszego poddania ich pod głosowanie przez Radę Miasta Krakowa.
Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., Prezydenta Miasta ma obowiązek wyłożyć na okres 21 dni projekt miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w celu umożliwienia zapoznania się z nim mieszkańcom. Projekt zaskarżonej uchwały był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Pierwszy raz w dniach od 27 kwietnia do 26 maja 2010 r., drugi w dniach od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r. oraz kolejny, trzeci w dniach od 24 maja do 21 czerwca 2011 r. Przy czym jak wskazuje skarżący wyłożenia te odbywały się w dniach od poniedziałku do piątku na jedyne 2 godziny dzienne. Takie wyłożenie projektu zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Wyłożenie projektu planu na tak krótki czas w ciągu dnia nie pozwala na realizację ustawowego obowiązku. Ograniczone w czasie wyłożenie projektu miejscowego planu uniemożliwia zapoznanie się z nim osobom czynnym zawodowo, pracującym w dniach roboczych w pełnym wymiarze godzinowym albo zamieszkującym poza Krakowem.
Dwie godziny na skuteczne zapoznanie się z tak obszerną materią jak projekt miejscowego pianę wraz z prognozą oddziaływania na środowisko jest praktycznie niemożliwe. W związku z czyn; funkcjonalna interpretacja, przy uwzględnieniu elementarnej racjonalności oraz jawności działania organów administracji publicznej nakazuje wywieść, że projekt miejscowego planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu bez ograniczeń w godzinach urzędowania Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, tak by umożliwić jak największej liczbie zainteresowanych przeglądnięcie projektu wraz z prognozą. Skuteczne zapoznanie się z projektem uchwały jest potrzebne w celu składania ewentualnych wniosków i uwag.
Ustawodawca tak skonstruował procedurę planistyczną, aby zapewnić rzeczywisty udział i kontrolę społeczności lokalnej nad trybem ustalania planu. Stąd zapis o obowiązku wyłożenia projektu planu na co najmniej na 21 dni. Przy czym chodzi tu o dni w pełnym wymiarze godzin urzędowania organu. Wyznaczenie jedynie 2 godzin dziennie na przeglądanie projektu planu ogranicza ustawowe uprawnienia dla społeczności lokalnej w zakresie procedury planistycznej. Naruszenie to nabiera doniosłego charakteru w obliczu istotnych, indywidualnych interesów majątkowych takich jak: wartość i przeznaczenie nieruchomości.
Wykazując swój interes prawny skarżący wskazał ze posiada prawo własności do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w kamienicy położonej przy ul. Rynek Dębnicki 6 w Krakowie, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza prowadzi Księgę Wieczystą nr [...] W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" ta kamienica jest oznaczona na Rysunku Planu numerem A-968 i znajduje się na wyznaczonym terenie zabudowy mieszkaniowo- usługowej, określonym symbolem 7MU. Do projektu miejscowego planu były wnoszone uwagi przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości Rynek Dębnicki 6 w Krakowie dotyczące kamienicy. Uwagi w szczególności dotyczyły możliwości nadbudowy, przebudowy lub rozbudowy istniejących obiektów oraz dopuszczalnej ich wysokości. Rada Miasta Krakowa nie rozpatrzyła tych uwag zgodnie z obowiązkiem narzuconym przez przepisy prawa. Z kolei ewentualny wynik rozstrzygnięcia uwag bezpośrednio dotyczył kamienicy, co do której skarżący posiada udział we współwłasności z tytułu prawa własności do lokalu nr [...].
Zgodnie z przepisem art. 52 § 4 p.s.a. przed wniesieniem skargi do sądu należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący uczynił to pismem z dnia 21 grudnia 2013 r. Natomiast do dnia wniesienia skargi, Rada Miasta Krakowa nie doręczyła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. Mając na uwadze przepisy art. 53 § 2 p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 p.s.a. zdaniem skarżącego został zachowany termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi.
Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci protokołów z XXVIII sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. oraz XXX sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. na okoliczność nie poddania ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu zaskarżonej uchwały zostały w trakcie procedury planistycznej złożone.
W piśmie z dnia 5 maja 2016 r skarżący uzupełnił skargę przez uzasadnienie naruszenia przez plan miejscowy indywidualnego interesu skarżącego zwracając uwagę na pomieszczenie nadbudowane jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu na dachu kamienicy przy Rynku Dębnickim, 6 która tę zabytkowa kamienicę zdaniem skarżącego szpeci i wymaga gruntownej przebudowy albo przez usunięcie nadbudówki albo nadbudowę kamienicy o jedną kondygnację pod nadzorem konserwatora zabytków przy zachowaniu formy i układu oraz odpowiedniego wyglądu takiej nadbudowy odpowiadającej wyglądowi całej kamienicy. W bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy znajdują się kamienice o wysokości ponad 17 i 22 metrów, co zdaniem skarżącego oznacza, że nadbudowa kamienicy przy Rynku Dębnickim 6 przyczyniłaby się do zachowania istniejącego charakteru zabudowy. Przepisy planu zabraniają nadbudowy, przebudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy wpisanej do gminnej ewidencji zabytków (§27 ust 4 pkt 2 m.p.z.p. obszaru "Dębniki"), co uniemożliwia realizację planów skarżącego i wspólnoty mieszkaniowej polegających na doprowadzeniu do nadbudowy kamienicy albo usunięcia szpecącej jej konstrukcji w celu przywrócenia estetycznego wyglądu budynku. Zdaniem skarżącego plan miejscowy powinien; nadbudowę, przebudowę lub rozbudowę także i tej kamienicy z zachowaniem odpowiedniego stylu architektonicznego dopuszczać.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.
Zdaniem organu tok formalnoprawny podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" został zachowany. Miejscowy plan został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012, póz. 647 z późn. zm., obecnie: t. j. Dz. U. z 2015 r., póz. 199 z późn. zm.), w związku z art. 4 ust 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, póz. 871). Następnie przedstawiono szczegółowo podjęte czynności.
W dniu 25 czerwca 2008 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVII/580/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" ukazało się w prasie -Tygodnik Grodzki nr 1 (784), Gazeta Wyborcza z dnia 16 stycznia 2009r, a Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści, rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu 12 marca 2009 r. Zarządzeniem Nr 471/2009, Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy).
W dniu 16 kwietnia 2010 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 kwietnia do 26 maja 2010 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1569/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r.
Sporządzony projekt planu został przedstawiony do ponownego opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). W dniu 23 lipca 2010 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2488/2010 z dnia 5 października 2010 r.
Projekt planu został przedstawiony do ponownego opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). W dniu 6 maja 2011 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o kolejnym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 maja do 21 czerwca 2011 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1639/2011 z dnia 26 lipca 2011 r.
W dniu 26 października 2011 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" (druk 419), a następnie odbyło drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" w dniu 9 listopada 2011 r. Tego dnia Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę Nr XXX/362/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki"
Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Wojewoda Małopolski badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 28 listopada 2011r. ogłoszono uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 551, póz. 5820.
W dniu 19 lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem (sygn. akt II SA/Kr 710/13) stwierdził nieważność uchwały o planie w części graficznej obejmującej działkę nr 426/5, położoną w obszarze 8ZO. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2661/13 stwierdził nieważność uchwały o planie miejscowym w części obejmującej teren oznaczony symbolem 5ZP.
W kwestii konkretnych zarzutów skargi Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 3), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587). Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznikiem nr 1 - rysunek planu "Przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów", Załącznikiem nr 2 - rysunek infrastruktury technicznej "Zasady uzbrojenia terenów", Załącznikiem nr 4 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania), po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostaje przekazany organowi uchwałodawczemu gminy.
Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem Nr 2300/2011 z dnia 11 października 2011 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały. Rada Miasta Krakowa (RMK) przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy.
W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazany był Komisji Głównej RMK, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały.
Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień, w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. W zależności od potrzeb, wyznaczany jest termin, w którym dla szczegółowego omówienia powstałych w toku posiedzenia komisji wątpliwości, wyznaczane zostają posiedzenia podkomisji KPPiOŚ RMK.
Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku l czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem l czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek.
Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. W przypadku przegłosowania poprawki, projekt uchwały zwracany jest projektodawcy celem wprowadzenia zmian i przeprowadzenia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ich wykonaniu, projekt ponownie przekazywany jest Radzie Miasta Krakowa celem podjęcia ostatecznej uchwały o planie.
Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym w załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów (ustaleń), na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Niejednokrotnie zdarza się, że wniesiona poprawka dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia uwagi, jak i szczegółowej materii planistycznej, niewynikającej bezpośrednio z wniesionych uwag.
Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", ten powyżej opisany tok czynności, został zachowany. Komisja Główna skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 24 października 2011 r i pozytywnie go zaopiniowała (opinia Nr 74/2011 z 24 października 2011 r.). Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami, w związku z brakiem poprawek, został przegłosowany w dniu 9 listopada 2011 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy.
Dalej wskazano, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.
Czas prac nad projektem przez organ uchwałodawczy gminy wynosi około miesiąca, w trakcie, którego radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.
Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag i jednocześnie z dokonaniem oceny w przedmiocie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Jak również nie wymaga, by rada gminy podejmowała odrębną uchwałę w przedmiocie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium.
Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta – zdaniem organu - jednoznacznie wskazuje, że w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag i oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium.
Niezależnie od powyższego zauważono, że wydając wyrok w dniu 19 lipca 2013 r, sygn. akt II SA/Kr 710/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając tryb sporządzenia uchwały o planie miejscowym obszaru "Dębniki" wskazał, że (...) Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" oraz właściwości organów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717). W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy a zwłaszcza jej art.1, 4, 6, 9, 15-19 oraz 20. Można wręcz powiedzieć, zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego - ochrony środowiska, zdrowia, uzdrowiska, czy też gruntów rolnych i leśnych przed zabudową oraz indywidualnego -prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni itd.), a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe.
Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie sporządzenia planu miejscowego, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu rozstrzygał art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), projekt planu jest wykładany do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Ani ustawa, ani żaden inny akt prawny nie regulują kwestii przez ile godzin dziennie plan miejscowy winien zostać wyłożony. Ponadto żaden przepis prawa nie określa również, w jaki sposób ma wyglądać wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Naturalną formą wydaje się być udostępnienie projektu planu w placówkach organu sporządzającego ten projekt, jak i na stronach internetowych urzędu, co zresztą miało miejsce w przypadku planu miejscowego dla obszaru "Dębniki".
W dobie powszechnego dostępu do sieci internetowej, za wyłożenie do publicznego wglądu należy uznać przede wszystkim zamieszczenie projektu planu na stronach internetowych organu planistycznego. Projekt zaskarżonego planu, w okresie jego kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu (3 razy) był stale dostępny na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa w zakładce dotyczącej planowania przestrzennego. Każdy zainteresowany podmiot mógł zaznajomić się z ustaleniami projektu o dowolnej porze, a wątpliwości w zakresie ustaleń planistycznych mogły być wyjaśnione przez przedstawicieli zespołu autorskiego w siedzibie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa.
Wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą związane są z treścią ogłoszenia (obwieszczenia) Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 maja 2011 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (oraz podobnie zredagowanego ogłoszenia/obwieszczenia z dnia 16 kwietnia i 23 lipca 2010 r.). W komunikatach z dnia 6 maja 2011 r. zostało zawarte zdanie cyt.: Wyłożenie odbywać się będzie w dniach od 24 maja do 21 czerwca 2011 r. (z wyjątkiem sobót, niedziel i świąt) w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, ul. J. Sarego 4, w godzinach: - poniedziałki: 14:00 - 16:00 -wtorki, środy, czwartki i piątki: 8:00 - 10:00. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko udostępniony będzie również na stronie internetowej http://www.bip.krakow.pl/.
Podane godziny, to czas dyżuru głównego projektanta planu - wykonawcy zewnętrznego (spółki Biuro Rozwoju Krakowa S. A.), który w ramach podpisanej umowy z gminą opracowywała projekt planu miejscowego. Natomiast faktycznie, projekt planu podlegał publicznemu wyłożeniu w godzinach pracy urzędu oraz w godzinach dyżuru projektanta. Uwagi mieszkańców Krakowa składane w trakcie wyłożenia innego projektu planu dla obszaru "Płaszów-Rybitwy" do publicznego wglądu, spowodowały, iż dotychczasowy formularz dla treści ogłoszenia (obwieszczenia) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu został zmodyfikowany w taki sposób, by nie było wątpliwości, że każda osoba, która w godzinach pracy urzędu zechce zapoznać się w Biurze Planowania Przestrzennego z projektem planu, będzie mogła to uczynić.
Natomiast w przypadku potrzeby uzyskania szczegółowych wyjaśnień od głównego projektanta w zakresie przyjętych rozwiązań planistycznych, zainteresowane osoby winny zgłosić się do urzędu w godzinach dyżuru zespołu projektowego. Rada Miasta Krakowa wskazała, że etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w ramach procedury sporządzania zaskarżonego planu za każdym razem odpowiadał wymaganiom prawnym. Działanie organu sporządzającego projekt planu umożliwiały zapoznanie się z projektem planu również osobom, które ze względu na sytuację osobistą, nie mogły bezpośrednio udać się do siedziby Biura Planowania Przestrzennego, w której udostępniane zostały do publicznego wglądu projekty planów miejscowych w formie dokumentów papierowych. Rada Miasta Krakowa stwierdza, że każdy, w dogodnym dla siebie miejscu, nielimitowany czasem pracy urzędu, mógł zapoznać się z interesującym go opracowaniem planistycznym.
Dalej wskazuje, że uwagi do projekt planu wniósł skarżący (l wyłożenie) oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. Rynek Dębnicki 6, której członkiem jest skarżący (l i II wyłożenie). W związku z tym, tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że sformułowane fragmenty treści ogłoszeń/obwieszczeń Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, uniemożliwiły zainteresowanym osobom zapoznanie się z ustaleniami projektu planu miejscowego.
Każda zainteresowana osoba, która w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, chciałaby zapoznać się z ustaleniami projektu planu miejscowego, jest odnotowywana na liście osób, którym został udostępniony projekt planu miejscowego do wglądu. Dlatego również w dokumentacji planistycznej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" znajdują się stosowne listy obecności osób, które bezpośrednio zapoznawały się projektem planu miejscowego. W okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. Rynek Dębnicki 6, P.L.P., do której członków należy skarżący, zapoznał się osobiście w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z ustaleniami projektu planu (Lista obecności na kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" w dniach 24.05-21.06.2011 r. - załącznik).
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6).
Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącego do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny.
Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60).
Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z trybem uchwalania uchwały i domagał się uchylenia uchwały w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r.
Skarga została wniesiona w dniu 16 lutego 2016 r. (wobec braku reakcji organu na wezwanie), zatem zachowano termin do wniesienia skargi.
Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).
Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09)
W sprawie niesporne jest, że skarżący to właściciel lokalu nr [...] w budynku położonym w Krakowie przy Rynku Dębnickim 6. Ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącego, jako właściciela lokalu i współwłaściciela nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu. Te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)., co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Podnoszone zarzuty skargi mają dwojaki charakter: proceduralny - związany z trybem uchwalania planu, a następnie merytoryczny - który odnosił się wyłącznie do sfery naruszenia interesu prawnego skarżącego związanego z wykonywaniem konkretnego prawa własności.
W kwestiach zachowania wymogów procedury przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach, jakie toczyły się do sygn. akt II SA/Kr 630/12 zakończonej wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r i II SA/Kr 710/13 zakończonej wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Dębniki " oraz właściwości organów. Dokonując dokładnej analizy dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy WSA w Krakowie stwierdził, że w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy a zwłaszcza jej art.1, 4, 6, 9, 15-19 oraz 20. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego - ochrony środowiska, zdrowia, uzdrowiska, czy też gruntów rolnych i leśnych przed zabudową oraz indywidualnego prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni itd.), a więc tego wszystkiego, co składa się na ocenę przestrzegania prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe.
Tej całościowej oceny nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 lutego 2013 sygn. akt II OSK 2473/12 i z dnia 29 maja 2015 r II OSK 2661/13,choć w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2013 r polecił zbadanie kwestii naruszenia przez RMK art. 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust 4 pod kątem rozbieżności postanowień studium określającego konkretny obszar jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej a dysfunkcyjnością mieszkaniową tego obszaru w planie. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2015 r nie podzielił stanowiska sądu I instancji o zgodności ustaleń planu co do terenu 5ZP z ustaleniami studium bowiem przeznaczenie to było diametralnie różne.
W sprawach wymienionych Sąd Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zajmowały się całościowo procedurą uchwalania planu, w kwestii jej zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie dopatrzono się naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu w całości.
Zaprezentowane argumenty i wnioski o prawidłowości procedowania nad zaskarżoną uchwałą podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wywołaną skargą S. S..
W dniu 25 czerwca 2008 r Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVII/580/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Dębniki ". Dokonano stosownych ogłoszeń w prasie i na tablicach informacyjnych gminy.
Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia. Uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 kwietnia do 26 maja 2010 r., w dniach od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r., oraz w dniach od 24 maja do 21 czerwca 2011 r. Rozpatrzono uwagi do projektu planu. W dniu 26 października 2011 r Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu planu a drugie czytanie w dniu 9 listopada 2011 r. ( protokoły sesji RMK k – 19-21) Tego dnia Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę Nr XXX/362/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Dębniki.
Rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa w kwestii wniesionych uwag (załącznik nr 3 do uchwały z dnia 9 listopada 2011 r) miało charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności wszystkich uwag. Uwaga mogła zostać uwzględniona lub odrzucona. Rada stanowczo wypowiedziała się, że uwag skarżącego nie uwzględnia, czemu dała wyraz w pkt 16 – Uwaga nr 32 (I) załącznika nr 3 do uchwały. Każdy radny mógł w ramach uprawnień związanych z wykonywaniem mandatu zażądać treści każdej z uwag i zapoznać się z jej treścią. Radni mieli pełną możliwość wprowadzenia zmian – poprawek do projektu uchwały. Nie ma żadnych wymogów, co do zakresu poprawki wiec mogła ona dotyczyć zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag a także poszczególnych ustaleń. Tryb dokonywania zmian w projekcie uchwały planistycznej oparty jest o postanowienia statutu. Regulacje statutu są komplementarne z normą ustawową i zostały zachowane w procedurze uchwalania planu.
Projekt planu był szczegółowo analizowany na posiedzeniach właściwych komisji w obecności radnych. Był szczegółowo dyskutowany. Każda z uwag została należycie wychwycona i rozważona przez radnych biorących udział w poszczególnych czynnościach procedowania nad uchwałą. Wymogi art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane, bowiem sama czynność uchwalenia planu nastąpiła jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag i jednocześnie z dokonaniem oceny w przedmiocie zgodności planu ze studium.
Zgodzić należy się również z argumentami wskazanymi przez Radę Miasta Krakowa, że miało miejsce prawidłowe udostępnienie projektu planu w placówkach organu sporządzającego projekt oraz na stronach internetowych urzędu, na których był stale dostępny. Taki sposób wyłożenia odpowiadał wymogom prawnym, co umożliwiło wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z treścią projektu i wniesieniem ewentualnych uwag.
Sam skarżący nie miał żadnych trudności z zapoznaniem się z projektem i złożeniem własnych uwag. W ten sposób udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. (art. 20 ust. 1 zd. 1)
Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".
Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego (jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12).
Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn.II OSK 329/12).
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 79-81)
Analiza postanowień obowiązującego w Mieście Krakowie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwały nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r zmienionej uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że nie są trafne zarzuty skargi, które miałyby wskazywać na niezgodność postanowień planu ze studium.
Studium zaliczyło do najważniejszych celów polityki przestrzennej Miasta Krakowa zachowanie unikalnych wartości środowiska kulturowego oraz przeciwdziałanie przeobrażeniom struktury i sposobom zagospodarowania, które mogą stanowić zagrożenie dla jego wyjątkowych walorów. Główne kierunki ochrony wartości kulturowych to tworzenie warunków zintegrowanej ochrony przyrody i dziedzictwa kulturalnego, kształtowanie nowych wartości kulturowych i przyrodniczych Miasta, wykorzystywanie istniejącego dziedzictwa w celu zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej promocji turystycznej Miasta, wzmacniającej jego szanse rozwojowe. Realizacja tych celów wymaga respektowania między innymi zasad ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków i ochrony zabytków ujętych w ewidencji konserwatorskiej. W celu konkretyzacji tych przyjętych kierunków wyznaczono strefę ochrony wartości kulturowych, która objęła obok zabytkowego Śródmieścia oraz zabytkowych zespołów i pojedynczych obiektów chronionych z mocy prawa również inne zespoły i obiekty o wysokich wartościach kulturowych i historycznych.
W ramach strefy wyróżniono następujące kategorie związane z zakresem koniecznych działań: dominacji, rewaloryzacji i integracji. Wśród kierunków działań na tym obszarze przeważają: konserwacja, remonty i odtworzenia. Występuje w tym obszarze ochrony ograniczona możliwość nowych kreacji architektonicznych, bowiem zachodzi koniczność podporządkowania ich układowi urbanistycznemu i lokalnemu kontekstowi zabytkowemu.
W studium wyznaczono strefę ochrony sylwety Miasta celem ochrony obszarów, które tworzą unikalną sylwetę Krakowa i wymagają wprowadzenia całkowitego zakazu zainwestowania (w terenach otwartych) lub ograniczeń gabarytowych pozwalających na właściwą ochronę sylwety. Do tej strefy ochrony sylwety miasta zaliczono również Stare Dębniki. Ochrona sylwety miasta wymaga między innymi działań ukierunkowanych na ochronę oraz utrzymanie i podkreślenie w kompozycjach urbanistycznych swoistych cech budowy formy architektonicznej układów i zespołów zabudowy, w tym zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej.
Skarżący jest właścicielem lokali w budynku przy Rynku Dębnickim 6 oznaczonej na rysunku planu nr A-968 i znajduje się w wyznaczonym terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej określonej symbolem 7MU. Budynek ze względu na swoje wysokie walory wpisany jest do rejestru zabytków, położony jest w strefie ochrony sylwety miasta i jednocześnie w strefie ochrony wartości kulturowych. Zgodnie z zapisami studium ten wyodrębniony teren podlega kategoriom działań tzw. dominacji (na obszarach zieleni) i rewaloryzacji z uwzględnieniem wymagań ochrony sylwety miasta. Wymaga działań ukierunkowanych na ochronę oraz utrzymanie i podkreślenie w kompozycjach urbanistycznych swoistych cech zabudowy, w tym zachowania lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej. Wszelkie działania inwestorskie w strefie wymagają uzgodnień ze służbami konserwatorskimi. Wśród kierunków działań możliwe są jedynie konserwacje, remonty i odtworzenia części obiektów. Możliwość kreacji nowych obiektów jest ograniczona do zachowania i uzupełnienia układu urbanistycznego, przy utrzymaniu równowagi i spójności zabytkowych i współczesnych elementów.
Oceniając wskazane zapisy planu należy stwierdzić, że nie naruszają one zapisów studium. Przeznaczenie terenu na którym położony jest budynek przy Rynku Dębnickim 6 zarówno w studium oraz planie jest takie same: zabudowa mieszkaniowo – usługowa (7MU) a postanowienia § 27 ust 4 pkt 2 planu są adekwatne do zapisanej w studium ochrony walorów tego terenu.
W planie wyraźnie wskazano, że obiekt znajdujący się przy Rynku Dębnickim 6/Tyniecka 2 jest to kamienica zbudowana w 1906 r (A- 968) wpisana do rejestru zabytków (§11 ust 1 pkt 1 planu) a podstawowym celem planu jest zachowanie istniejącego charakteru zabudowy kształtującej tkankę miejską, w szczególności jej wartościowych historycznych układów urbanistycznych a także utrzymania zabytkowego charakteru architektonicznego, z przywróceniem walorów przestrzennych i estetycznych (§ 3 pkt 1 i 3 planu). Obiekty o których mowa w § 11 ust 1 pkt 1 planu utrzymuje się w historycznie ukształtowanych zespołach zabudowy w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 MU – 16 MU z zastrzeżeniem pkt 4 (§ 27 ust 4 pkt 1 planu).
W trakcie trwania postępowania planistycznego dokonano wszystkich wymaganych uzgodnień, w tym uzgodnienia z konserwatorem zabytków, który dwukrotnie wydawał swoje opinie a uchwalony plan uwzględnia te wytyczne konserwatorskie. Budynki wpisane do rejestru zabytków chronione są na podstawie przepisów odrębnych. W przypadku budynków rejestrowych położonych na terenie Krakowa konieczne jest uzgadnianie wszelkich inwestycji z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
W zaskarżonej uchwale – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Dębniki w szczególności w § 27 ust 4 pkt 2 uchwały - planu Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności poprzez naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu) jak tego domaga się skarżący.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP.
W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy indywidualnym interesem właściciela związanym z wykonywaniem prawa własności, a potrzebą ochrony interesu społecznego, jakim jest zachowanie istniejącego zabytkowego charakteru zabudowy Rynku Dębnickiego i związaną z tym ochroną obiektów zabytkowych.
Te szczególne wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane.
Zarzut skarżącego dotyczący braku możliwości nadbudowy lub przebudowy nieruchomości zmierzający do wykazania naruszenia jego prawa własności nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r, IV SA 295/96, str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym)
Specyfika władztwa organu planistycznego jest taka, że organ musi ważyć słuszny interes społeczny z jednostkowym interesem właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wartość interesu społecznego, jakim jest ochrona zabytków w strefie sylwety miasta jest wyższy od zaprezentowanego przez skarżącego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r,biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.