Uzasadnienie
Prawomocną decyzją z dnia 27.08.1993 r. Prezydent Miasta K. udzielił Marii L. i Marii L.-J. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji budynku mieszkalnego z oficyną - pensjonat hotelowy przy ul. M. 15 w K. na działce nr 18 obr.13 K. Pismem z dnia 21.08.1996 współwłaściciele realności przy ul. M. 17 wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie budowy jako realizowanej niezgodnie z projektem i prawem budowlanym (...). W spisanej notatce służbowej z dnia 15.10.1996 r. dodatkowo zarzucili, że w nowo realizowanej przebudowie nie wykonano izolacji pionowej między starym i nowym budynkiem.
Wniosek został powtórzony pismem z dnia 27.02.1997 r. (...).
W notatce służbowej spisanej w dniu 4.06.1997 r. przez inspektorów organu I instancji wpisano zastrzeżenia skarżących odnośnie wykonania dachu jednospadowego - zgodnie z notatką, ze spadem na działkę inwestora, zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Podali również, że nie wyrażają zgody na zabudowę tarasu od podwórka realności przy ul. M. 17.
Następnie postanowieniem z dnia 12.08.1997 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakazano inwestorom wstrzymanie prowadzonych robót polegających na przebudowie i adaptacji budynku mieszkalnego przy ul. M. 15 w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej i rozprawy stwierdzono, że nastąpiły jednoznaczne odstępstwa w budowie od zatwierdzonej dokumentacji. Nie wskazał jednakże na czym te odstępstwa polegają.
Postanowieniem z dnia 29.09.1997 r. Wojewoda uchylił to postanowienie, wyjaśniając, że zostało wydane bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania. W szczególności w aktach brak jest określenia jakie istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nastąpiły w trakcie realizacji inwestycji. Podkreślił, że w aktach brak było dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia 29.09.1998 r. (...) Prezydent Miasta K., na podstawie art. 105 Kpa umorzył postępowanie w sprawie odstępstwa od udzielonego pozwolenia Marii L. i Marii L.-J. na przebudowę i adaptację budynku mieszkalnego na pensjonat hotelowy przy ul. M. 15 w K. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor przedłożył dokumentację: rysunki zatwierdzonego projektu z naniesionym przez geodetę pomiarem wysokości gzymsu realizowanego budynku oraz oświadczenie projektanta budynku Wojciecha O. w sprawie odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Organ, na podstawie tej dokumentacji ustalił, że odstępstwo polega na podniesieniu budynku na skutek pojawienia się wody gruntowej w trakcie wykonywanych robót ziemnych. Różnica wysokości gzymsu w stosunku do wysokości pierwotnej wynosi + 30 cm.
Odstępstwo to w ocenie organu nie jest odstępstwem istotnym i nie narusza interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r.
Współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. M. 17 w K. nie wykazali na czym polega naruszenie interesów osób trzecich. Zadaszenie tarasu jest tymczasowym zabezpieczeniem obiektu przed opadami.
W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele budynku przy ul. M. 17 Czesław M., Emilia C. i Danuta P. zarzucili, że:
- w czasie budowy nie było wody gruntowej,
- budynek został podwyższony o 70 cm w stosunku do gzymsu pierwotnego /a nie 30 cm/,
- organ powołał się na niepełny zapis z księgi wieczystej,
- w piśmie z dnia 15.09.1998 r współwłaściciele domu przy ul. M. 17 wyjaśnili, na czym polega naruszenie ich interesów,
- odwołują swoją zgodę na modernizację oficyny wobec niezgodności z ustaleniami zawartymi w notatce z dnia 17.08.1993 r.
- obiekt wykonano niezgodnie z prawem budowlanym /kanały wentylacyjne lub spalinowe/ wybudowano przy ścianie budynku oficyny ul. M. 17 poniżej istniejących okien budynku.
Przytoczyli również zarzuty dotyczące wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27.08.1993 r.
Decyzją z dnia 4 grudnia 1998 r. (...) Wojewoda K., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podał, że w dokumentacji zostały naniesione przez autora projektu poprawki i uzupełnienia, potwierdzone stosownymi wpisami w dzienniku budowy.
Podzielił stanowisko organu I instancji, że podniesienie posadowienia budynku z uwagi na pojawienie się wody gruntowej, co spowodowało podniesienie gzymsu o 30 cm, jest odstępstwem nieistotnym. Dlatego też organ I instancji słusznie uznał, że brak jest powodu do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odstępstwa w realizacji obiektu. Zarzuty odwołania dotyczące ewentualnej uciążliwości obiektu, związanej z jego przeznaczeniem a także nie spełniania przez inwestora warunków umów zawartych w notatkach służbowych, spisywanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być rozstrzygane w niniejszej sprawie. Mogą być jedynie zarzutami w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrywanymi np. w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nastąpiło w wyniku wydania tej decyzji naruszenie prawa.
Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniesiona przez Czesława M., Emilię C. i Danutę P. jest w całości powtórzeniem ich odwołania od decyzji z dnia 29.09.1998 r.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
W ramach swej kognicji bada czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 51 ustawy/.
Podkreślić należy, że niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest decyzją administracyjną - ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie /art. 16 par. 1 Kpa in fine/.
W myśl przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 w przypadkach innych niż określone w art. 48 prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Postanowienie z dnia 12.08.1997 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót /art. 50 ust. 1 pkt 3/ opierało się na tej ostatniej przesłance. Niemniej podnieść należy, że tak w cytowanych wcześniej wnioskach jak w i w odwołaniu od decyzji z dnia 29.09.1998 r. skarżący podnosili również, że w szczególności niedopuszczalne jest wybudowanie przez inwestora kanałów wentylacyjnych lub spalinowych poniżej okien budynku nr 17 przy ul. M. Organ nie dokonał w tym przedmiocie żadnych ustaleń.
Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, wydana w sytuacji, gdy organ dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę uzna za nieistotne, ma charakter uznaniowy.
Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza określony w art. 21 ustawy o NSA zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ograniczony do kontroli pod względem zgodności decyzji z prawem.
Dlatego też kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie lecz uzasadnienie stanowiska organu administracji /por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. SA/Gd 852/94/.
Decyzję uznaniową wtedy można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ odpowiada kryteriom art. 7 i art. 77 Kpa, a jej uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 Kpa.
W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy stwierdzone odstępstwo polegające na podwyższeniu posadowienia budynku jest jedynym, jakiego dopuścił się inwestor, zwłaszcza w sytuacji zgłaszania przez skarżących zarzutów co do nieprawidłowości w budowie kanałów wentylacyjnych lub spalinowych i braku izolacji pionowej budynku.
Nadto organ w żaden sposób nie odniósł się do twierdzenia skarżących, że budynek podwyższono o 70 cm, a nie jak ustalił organ o 30 cm. Rzeczą organu było najpierw ocenić ten zarzut, a dopiero potem uznać, czy stwierdzone odstępstwa są istotne.
Wobec powyższego, uznając, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, należało orzec jak w sentencji.