Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 417/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...].11.2011 r., (Znak: [...]) Starosta T., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu zgłoszenia, z dnia 24.10.2011 r., złożonego przez Z.K. i A.C. wniósł sprzeciw co do zamiaru budowy ogrodzenia (od strony drogi) na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. W uzasadnieniu podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

1. 1. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.
2. 2. W dniu 24.10.2011 r., wpłynęło zgłoszenie Z.K. i A.C. zamiaru budowy ogrodzenia (od strony drogi) na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z.
3. 3. Zgłoszona budowa ogrodzenia narusza ustalenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 01 marca 2007 r. w sprawie utworzenia "Parku Kulturowego [...] (Dz. U. Woj. [...].). Z przedłożonej do zgłoszenia mapy wynika, że zaprojektowane ogrodzenie znajduje się w strefie pierwszej Parku Kulturowego [...] obejmującej tereny otwarte nazwane "Pas podreglowy i polan".

W strefie tej ograniczono realizację zabudowy, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006 r. Dopuszczono zagospodarowanie w zakresie rekreacji, turystyki pieszej, rowerowej lub konnej oraz narciarstwa, a także tradycyjnego wypasu. Natomiast ustalenia ogólne uchwały stanowią, że w rejonach Parku Kulturowego ochronie podlega krajobraz kulturowy. W związku z tym zabroniono prowadzenia robót budowlanych, oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, które mogą prowadzić do: zniszczenia historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych.

Zapisy ustaleń uchwały ściśle określają możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki. Nie służy wyżej wskazanym celom zgłoszona budowa ogrodzenia. Zatem stwierdzić należy, że zgłoszone zamierzenie narusza przepisy prawa lokalnego tj. w/w Uchwałę Rady Miasta Z.

4. Podniesiono, że obszar objęty zgłoszeniem na dzień rozstrzygania przedmiotową decyzją nie posiada planu ochrony parku kulturowego ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka jest niezabudowana i nie jest ogrodzona znajduje się na niej zieleń nieurządzona.

Odwołanie Z.K. i A.C. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...].01.2012 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc w uzasadnieniu, że:

1. - jak wynika z załącznika graficznego do Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie: zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Parku Kulturowego [...] działka nr [...] obr. [...] w Z., lokalizacja planowanej do realizacji inwestycji, położona jest w strefie pierwszej Parku Kulturowego [...] "Pas podreglowy i polan". Zgodnie z zapisami Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie: utworzenia parku kulturowego (Dz. U. Woj. [...]) zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie: zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Parku Kulturowego [...] § 4.1. Dla strefy pierwszej "pasa podreglowego i polan" ustalono 1) Ograniczenie realizacji zabudowy, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006 r.
2. 2) Dopuszczono zagospodarowanie w zakresie rekreacji turystyki pieszej, rowerowej lub konnej oraz narciarstwa, a także tradycyjnego wypasu.
3. - obszar objęty zgłoszeniem na dzień rozstrzygania niniejszą decyzją nie posiada planu ochrony parku kulturowego ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenia ogólne dotyczące Parku Kulturowego [...] stanowią, że w rejonach Parku Kulturowego ochronie podlega krajobraz kulturowy. W tym celu zabrania się prowadzenia robót budowlanych, oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, które mogą prowadzić do: zniszczenia historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych.
4. - zapisy ustaleń uchwały ściśle określają możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu, nie przewidziano natomiast możliwości budowy ogrodzeń. (jak ściśle skoro odwołują się do planu ochorny parku kulturowego czy planu miejscowego).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Z.A., i A.C. i zarzucając naruszenie:

1. a) przepisów postępowania art. 8, 9, 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegającą na sporządzeniu uzasadnienia bez dochowania wymogów wynikających z tych przepisów, co uniemożliwia merytoryczną ocenę podjętego rozstrzygnięcia zarówno przez skarżących jak i przez Sąd Administracyjny;
2. b) przepisów prawa materialnego w postaci § 3 i 4 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego, zmienionej uchwałą z dnia 20 grudnia 2007r. Nr [...]., poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów, polegającą na błędnym przyjęciu, że wyrażają one bezwzględny zakaz budowy ogrodzeń w obszarze objętym parkiem kulturowym, podczas gdy prawidłowe rozumienie powyższych przepisów dopuszcza przeprowadzanie takich inwestycji w sytuacjach m.in. związanych z zagospodarowaniem terenu w zakresie narciarstwa, turystyki konnej i narciarstwa; a ponadto, w razie nieskuteczności podniesionych zarzutów - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - zarzucamy przedmiotowej decyzji
3. c) przepisów prawa materialnego w postaci art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 94 Konstytucji oraz art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na akcie podstawowym (Uchwała Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego, zmienionej uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r. Nr [...]), który jest sprzeczny z w/w przepisami.
4. - w oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. którą zgłoszono sprzeciw co do zamiaru budowy ogrodzenia (od strony drogi).

W ocenie orzekających organów art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazywał zgłoszenie sprzeciwu bo zamiar budowy lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia § 4 ust.1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie: utworzenia parku kulturowego (Dz. U. Woj. [...] zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie: zmiany uchwały dotyczącej utworzenia Parku Kulturowego [...]. Według tego przepisu dla strefy pierwszej "pasa podreglowego i polan" w której położona jest nieruchomość skarżących wprowadza się ograniczenie realizacji zabudowy, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006 r. Organy przyznają, że obszar objęty zgłoszeniem na dzień rozstrzygania niniejszą decyzją nie posiada planu ochrony parku kulturowego ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zacząć należy od pewnych ogólnych i oczywistych stwierdzeń – ale niezbędnych do prawidłowej wykładni zapisów uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. Otóż własność w obecnym systemie społeczno-gospodarczym jest wartością chronioną konstytucyjnie co oznacza, że ograniczenie w korzystaniu z niej może wynikać tylko z ustawy. W zakresie prawa budowlanego zapisy konstytucyjne, konkretyzuje art. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., stanowiący, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W sprawie niniejszej ograniczenie zabudowy wynika z zapisów uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, podjętej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W art. 17 ust.1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawodawca dopuścił możliwość wprowadzenia zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Tym samym uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest uprawniona do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń.

Rzecz w tym, że to ograniczenie musi być konkretne i jednoznaczne. Tymczasem uchwała Rady Miasta Z. w znowelizowanym § 4 dla strefy pierwszej "pasa podreglowego i polan" wprowadza ograniczenie realizacji zabudowy, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006r. Z zapisu tego wynika, że konkretyzacja tej normy nastąpi w planie ochrony parku kulturowego – którego to planu nie było do dnia orzekania przez organy.

Należy zwrócić uwagę, że uchwała wprowadza ograniczenia a nie zakaz realizacji zabudowy. Przepis ten stanie się czytelny dopiero z chwilą uchwalenia planu ochrony parku kulturowego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro takich planów nie ma – nie można wprowadzać ograniczenia prawa zabudowy. Takie działanie narusza przepis art. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.