Wyrok WSA w Krakowie z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 421/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

w dniu 19 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym

Sprawa

sprawy ze skargi E. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 lutego 2022 r. znak WOB.7721.644.2021.JKUR w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego oddala skargę

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Piotr Fronc (spr.)

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 lutego 2022 r. znak: WOB.7721.644.2021.JKUR, po rozpatrzeniu odwołania E. P., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1296/2021 z dnia 22 października 2021 r. znak: RO1K 1.5162.9.2021.HSA w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego muru granicznego w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczono nowy termin wykonania nałożonego obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną powyżej decyzją organ I instancji nakazał [...] sp. z o.o. w K., właścicielowi działki nr [...] w K. oraz M. T., E. P. i M. P., będącym współwłaścicielami działki nr [...] w K. wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających mur graniczny będący w nieodpowiednim stanie technicznym, zlokalizowany na terenie działek nr [...] oraz nr [...], w granicy wspólnej nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w K. poprzez:

1. wykonanie podparcia przedmiotowego odcinka muru zgodnie z wiedzą i sztuka budowlaną od strony działki nr [...];
2. usuniecie luźnych, odspojonych fragmentów muru w obrębie przedmiotowego odcinka muru;
3. wykonanie doraźnego zabezpieczenia uszkodzonej korony muru przed wpływem warunków atmosferycznych;
4. wykonanie niezbędnego zabezpieczenia przed dalszym, niekontrolowanym odspajaniem się fragmentów muru na przedmiotowym odcinku muru poprzez zamontowanie siatki mocowanej przy pomocy kotew w stalowych, zabezpieczającej lico muru od strony nieruchomości przy ul. [...];
5. uporządkowanie terenu podwórka nieruchomości przy ul. [...] z gruzu ceglanego powstałego w wyniku odspojenia z przedmiotowego muru

• w terminie do dnia 31 listopada 2021 r.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała zasadność nałożenia na nią obowiązku wykonania robót zabezpieczających, twierdząc, że odpowiedzialność za stan muru ponosi spółka [...], będąca właścicielem sąsiedniej działki. Ponadto zarzuciła, że podjęcie czynności naprawczych nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, albowiem mur spełnia obecnie formę muru oporowego, choć z konstrukcyjnego punktu widzenia murem takim nie był i w pierwszej kolejności należałoby zmienić jego parametry.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zmieniając wyłącznie termin wykonania wskazanych tam prac naprawczych.

W uzasadnieniu oceniono, że organ I instancji prawidłowo sklasyfikował obiekt postępowania jako mur graniczny, stanowiący jednocześnie mur oporowy. Ujawniony stan techniczny muru oporowego może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu oraz dla bezpieczeństwa mienia, z uwagi na możliwość wystąpienia dalszego odspajania się fragmentów muru, a ponadto szpeci otoczenie. W tej sytuacji zachodzą przesłanki nałożenia obowiązków mających na celu usunięcie ujawnionych nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o adresatów decyzji, organ odwoławczy powołując się na art. 154 Kodeksu cywilnego stwierdził, że domniemywa się, iż mury służą do wspólnego użytku sąsiadów, którzy są obowiązani ponosić wspólnie koszty ich utrzymania. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano dalej, że niezależnie od tego, w jakich proporcjach mur stanowi część składową graniczących ze sobą nieruchomości, nakaz usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym należy skierować do wszystkich właścicieli nieruchomości, na granicy których mur jest usytuowany.

Od powyższej decyzji E. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w ceglanym murze granicznym, podczas gdy naprawa tego muru bez istotnej zmiany jego właściwości i parametrów technicznych jest obecnie niemożliwa, a samo wykonanie czynności naprawczych bez istotnej zmiany konstrukcji tego muru jest bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu autor skargi skoncentrował się na argumentach, które jego zdaniem wskazują, że sporny mur nigdy nie pełnił funkcji oporowej, a wyłącznie graniczną. Funkcję oporową zaczął on pełnić po przeprowadzeniu intensywnych prac budowlanych prowadzonych przez właściciela sąsiedniej działki, spółkę [...]. Ta spółka powinna w związku z tym ponosić odpowiedzialność za wykonanie koniecznych prac naprawczych, jej działania bowiem doprowadziły do obecnego, katastrofalnego stanu muru.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

[...] sp. z o.o. w K. również wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zaprzeczyła, jakoby jej działania doprowadziły do zniszczenia muru oraz nie zgodziła się z twierdzeniem, że sporny mur pełni obecnie funkcję oporową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem postępowania jest ocena zasadności nałożenia obowiązku wykonania prac naprawczych, mających służyć usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego muru granicznego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest w przedmiotowej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jeżeli chodzi o adresata decyzji, organ odwoławczy odwołał się do brzmienia art. 66 cyt. ustawy, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1. utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;
2. zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Z obowiązkami właścicieli i zarządców nieruchomości w powyższym zakresie korelują kompetencje nadzoru budowlanego, które zostały zobowiązane do nadzorowania, czy obiekty budowlane znajdują się w odpowiednim stanie technicznym i mogą być bezpiecznie użytkowane. W razie stwierdzenia uchybień i zagrożeń, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań, w tym przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z powyższego wynika, że decyzja, o której mowa w art. 66 Prawa budowlanego, jest konsekwencją ciążącego na właścicielu (współwłaścicielach) czy zarządcy obiektu obowiązku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy. W związku z tym, w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju decyzja ma charakter związany. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1328/09; z dnia 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2405/17; z dnia 5 października 2021 r., II OSK 202/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, celem tej regulacji jest jak najszybsze usunięcie stanu, który zagraża bezpieczeństwu zdrowia lub życia ludzkiego. Zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego ma prowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do stanu wypełniającego przesłanki określone w tym artykule (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 838/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych samych względów wskazany przepis nie uzależnia nałożenia stosownego obowiązku (nakazu) od tego, kto spowodował taki stan, a także kto powinien ponieść koszty związane z wykonaniem nakazu.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że mur graniczny jest w złym stanie technicznym. Organy nadzoru zostały poinformowane o tym fakcie przez samą skarżącą, a zły stan muru został obiektywnie potwierdzony w trakcie czynności kontrolnych w dniu 8 stycznia 2021 r., z których sporządzono protokół (k.10). W szczególności stwierdzono liczne uszkodzenia muru w wyniku działania korozji biologicznej, ubytki cegieł i zaprawy, rozsadzenie części muru przez korzenie krzewów oraz wyraźne odchylenie od pionu na odcinku ok. 3 m.

Niewątpliwie zatem stwierdzony stan techniczny muru odpowiada dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego, co uzasadniało wdrożenie właściwej procedury nadzorczej oraz nałożenie obowiązku wykonania prac naprawczych, zmierzających do usunięcia zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego muru.

Wątpliwości Sądu nie budzi także wybór adresatów nałożonych obowiązków naprawczych, tj. właścicieli działek, które są rozgraniczone zniszczonym murem. Jak już bowiem wskazano, przepisy jednoznacznie określają podmioty, które ponoszą odpowiedzialność za utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a są nimi aktualni właściciele lub zarządcy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zgadza się z nałożeniem na nią obowiązków naprawczych z uwagi na przekonanie, że nie ponosi ona winy za stan techniczny muru, który uległ jej zdaniem pogorszeniu wyłącznie w wyniku prac budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce. W odpowiedzi należy wyjaśnić, że ze względu na charakter dóbr, których ochronie służy tryb przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego, tj. zdrowie i bezpieczeństwo ludzi oraz konieczność szybkiego zapewnienia realizacji tej ochrony, irrelewantne są kwestie związane z tym, kto i jak przyczynił się do złego stanu technicznego obiektu budowlanego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, wyrok WSA w Gdańsku z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 426/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 865/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 616/19). W wyrokach konsekwentnie podkreśla się, że w "świetle art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na "właścicielu" lub "zarządcy" obiektu budowlanego. Oznacza to, że egzekwowaną przed organami nadzoru budowlanego publicznoprawną odpowiedzialność za stan techniczny budynku ponosi niezmiennie właściciel lub zarządca budynku bez względu na to, kto spowodował pogorszenie stanu technicznego obiektu."

W tym świetle wszelkie zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że to właściciel sąsiedniej nieruchomości jest odpowiedzialny za obecny zły stan techniczny muru i w związku z tym wyłącznie on powinien być adresatem zaskarżonej decyzji – były nieskuteczne w postępowaniu administracyjnym i takie też pozostają w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii odpowiedzialności za stan techniczny muru granicznego ani tego, kogo finalnie powinny obciążyć koszty koniecznych napraw. Skarżącej pozostaje dochodzenie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w związku z wykonanymi pracami naprawczymi na drodze postępowania cywilnego. Kwestie ewentualnych rozliczeń cywilnoprawnych lub osobistej odpowiedzialności jednego z właścicieli działek rozgraniczonych zniszczonym murem nie należą bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie stanowią przesłanek wydania rozstrzygnięcia konkretyzującego obowiązki określone w art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są również dywagacje autora skargi co do faktycznej funkcji spornego muru, tj. czy ma on charakter muru oporowego, czy też muru granicznego. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wyłącznie ustalenie, że stan techniczny kontrolowanego obiektu budowlanego zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, a to czy jego funkcja uległa zmianie na przestrzeni lat i kto ponosi za to odpowiedzialność, są w danej sprawie irrelewantne.

Reasumując, zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W toku postępowania organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że kontrolowany mur graniczny jest w złym stanie technicznym, w związku z czym spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 i ust 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalono też adresatów obowiązków przeprowadzenia robót naprawczych, choć nałożenie tych obowiązków na skarżącą, która była inicjatorką postępowania nadzorczego, spotkało się z jej sprzeciwem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.