Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 marca 2022 r. (data wpływu do organu – 9 marca 2022 r.) S. K., M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. oraz H. G. wnieśli o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr[...] w Z.. Do wniosku załączono m.in. pełnomocnictwa dla reprezentującego wnioskodawców profesjonalnego pełnomocnika (k. 56 i 57 akt adm. I inst.).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 155/22 z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: NB.5160.5.13.2022.KBuk, na podstawie art. 61a i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 736 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku ww. wnioskodawców odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji – pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed zakończeniem wszystkich robót, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr[...] w Z..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu sprawy ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. oraz inwestorem jest J. G.. Organ I instancji, powołując się na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), podkreślił że stroną postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest tylko i wyłącznie inwestor. Stąd też, w ocenie organu I instancji, wniosek złożony w przedmiotowej sprawie pochodził od osób, którym nie przysługiwał przymiot strony postępowania, co obligowało organ – stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. – do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o tak zakreślonym przedmiocie.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli S. K., M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. oraz H. G., zarzucając naruszenie art. 61 § 1 i 2 k.p.a., art. 59 ust. 7 u.p.b., art. 28 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. Żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych. Do zażalenia nie dołączono pełnomocnictwa dla podpisanego pod treścią zażalenia profesjonalnego pełnomocnika.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wezwał podpisanego pod zażaleniem profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego zażalenia z dnia 6 maja 2022 r. poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa (zgodnie z wymaganiami art. 33 § 3 k.p.a.), upoważniającego podpisanego pod zażaleniem pełnomocnika do działania w imieniu M. P.-W., B. G., P. K., L. S. oraz H. G. przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie WOB.7722.113.2022 dotyczącej zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 155/22 z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: NB.5160.5.13.2022.KBuk. W wezwaniu pouczono, że nieprzedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. oraz H. G. w terminie 7 dni spowoduje stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności zażaleń wniesionych w imieniu tych osób przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu ww. wezwania wskazano, że do zażalenia na postanowienie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nie dołączono stosownego pełnomocnictwa dla podpisanego pod zażaleniem pełnomocnika, zaś w aktach administracyjnych I instancji zalega uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu pn. "Pełnomocnictwo" z dnia 31 stycznia 2022 r., w którym jednakże pod treścią pełnomocnictwa brak jest własnoręcznych podpisów ww. osób. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w treści tego pełnomocnictwa brak jest umocowania do działania przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiotowej sprawie. Poinformował też, że rozpatrzeniu będzie podlegać zażalenie złożone przez S. K..
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 1 lipca 2022 r. podpisany pod zażaleniem profesjonalny pełnomocnik przesłał uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z dnia 22 czerwca 2022 r. do reprezentowania M. P.-W., B. G., P. K. oraz L. S.-K. w sprawie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 155/22 z dnia 20 kwietnia 2022 r., w tym do reprezentowania ww. w sprawie WOB.7722.113.2022.JKUR Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w Krakowie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 62/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: WOB.7722.113.2022.JKUT, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. oraz H. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 155/22 z dnia 20 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że pod treścią pełnomocnictwa nadesłanego na wezwanie organu nadal brak było podpisów mocodawców, gdyż podpisy M. P.-W., B. G., P. K. oraz L. S.-K. znajdowały się powyżej oświadczeń woli ww. podpisujących.
Tym samym w ocenie organu II instancji, pomimo prawidłowej treści wezwania z dnia 9 czerwca 2022 r., we wskazanym terminie nie został uzupełniony brak formalny zażalenia M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. oraz H. G. na postanowienie z dnia 20 kwietnia 2022 r. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, skutkować musiało uznaniem zażalenia ww. osób za bezskuteczne, przy czym z uwagi na etap prowadzonego postępowania skutkiem procesowym było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia ww. osób (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.), a nie pozostawienie go bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – M. P.-W., B. G., P. K. oraz L. S., zarzucając:
- naruszenie art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez uznanie, że strony nie złożyły prawidłowego pełnomocnictwa, pomimo, że na wezwanie organu zostało złożone pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich składających zażalenia, które następnie zostało uwierzytelnione i poświadczone za zgodność przez reprezentującego ich adwokata, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że pełnomocnictwo podpisane przez stronę w jego treści nie stanowi skutecznego udzielenia pełnomocnictwa, pomimo, że z jego treści wynika, że strona udzieliła pełnomocnictwa do złożenia zażalenia i działania w sprawie;
- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów oraz niewyjaśnienie kwestii, na które powoływał się skarżący w zażaleniu, tj. zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo, że konieczność wyjaśnienia tej kwestii była kluczowa dla rozpoznania spraw;
- obrazę art. 59 ust. 7 u.p.b., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawężenie kręgu postępowania na podstawie tego przepisu dotyczy również sytuacji gdy inwestycja realizowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę;
- naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w sytuacji gdy postępowanie dotyczy ich interesów prawnych, a żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wynikało z ochrony ich interesu prawnego, tj. żądali oni czynności organu ze względu na swój interes prawny;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy inwestycja ta nie jest zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i pozwoleniem na budowę;
- naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez jego zastosowanie i podtrzymanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji gdy wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania i są stroną postępowania;
- co miało istotny wpływ na treść postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W treści skargi zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinęli podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności wskazano, że przedłożone organowi pełnomocnictwo, w treści którego mocodawcy podpisali się obok swoich nazwisk było wystarczające do uznania jego skuteczności. Jednocześnie zakwestionowano, aby o wadliwości tego pełnomocnictwa miało przesądzać miejsce złożenia własnoręcznego podpisu przez mocodawcę.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kodeksu do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Przepisy procedury administracyjnej niezwykle lakonicznie regulują instytucję pełnomocnictwa procesowego. W orzecznictwie braki te uzupełnia się albo ze wskazaniem na konieczność posiłkowego stosowania zasad wyrażonych w Kodeksie cywilnym (por. wyroki NSA: z 19.11.2010 r., II OSK 1753/09, LEX nr 746768; z 4.07.2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483; z 18.06.1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566) albo przy analogicznym zastosowaniu przepisów o pełnomocnictwie stworzonych na potrzeby procedur sądowych (por. wyrok NSA z 30.07.2008 r., I OSK 1199/07, LEX nr 513142).
Udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia oznaczoną osobę do zastępowania go przed organem prowadzącym postępowanie. Zgodnie z art.33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnictwo udzielone na piśmie powinno być podpisane przez stronę. Jak stanowi § 3 tego przepisu pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa. Cytowane przepisy nie wprowadzają zatem żadnych szczególnych wymogów formalnych pełnomocnictwa poza wymogiem zachowania formy pisemnej oraz podpisania pełnomocnictwa przez stronę. Z pełnomocnictwa powinno wynikać upoważnienie do działania w imieniu strony w danej sprawie
Przewidziany w § 3 art. 33 k.p.a. wymóg "uwierzytelnienia" dotyczy odpisu pełnomocnictwa, a nie poświadczenia własnoręczności podpisu mocodawcy na oryginale pełnomocnictwa. Oznacza to, że profesjonalny pełnomocnik uwierzytelnił na odpisie dokumentu fakt udzielenia mu pełnomocnictwa.
Warto przytoczyć również wywód WSA w Gliwicach przedstawiony w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. III SA/Gl 1772/15 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - CBOSA), że podpis jest graficznym znakiem ręcznym składanym na dokumencie przez osobę podpisującą się identyfikującym tę osobę, składanym z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych. Zwykle umieszcza się go pod treścią oświadczenia, jednakże nie musi to być regułą. Jak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu (zob.: F. Rosengarten, Podpis i jego znaczenie, Palestra 1/1973, s. 13-14) miejsce złożenia podpisu uzależnione jest od trzech elementów: 1) treści dokumentu, 2) formy dokumentu, 3) pozostałych okoliczności zdarzenia. W sytuacji, gdy z treści określonego dokumentu wynika, że podpis ma być złożony w określonym miejscu, tak usytuowany znak ręczny pozostaje ważny dla całego dokumentu. Złożenie podpisu w konkretnym miejscu na dokumencie, a zatem nie tylko na jego końcu, może być uzasadnione formą dokumentu (gotowy druk, oznaczone i wykropkowane miejsce).
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Dokument pełnomocnictwa został sporządzony na firmowym papierze kancelarii adwokackiej pełnomocnika, stanowił niejako "formularz do wypełnienia", z pozostawieniem wykropkowanego miejsca na numery PESEL i podpisy mocodawców. Składający podpisy dostosowali się zatem do przedstawionego im wzoru. Tak więc nie ma żadnych wątpliwości, że oświadczenia woli mocodawców co do udzielenia pełnomocnictwa są skuteczne, mimo iż ich podpisy nie znajdują się pod całym tekstem dokumentu.
Dlatego też zasadny okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Pozostałe zarzuty skargi są przedwczesne. Organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie rozstrzygał bowiem w przedmiocie merytorycznych zarzutów zażalenia, ograniczając się jedynie do kwestii formalnej.
Wobec powyższego, po stwierdzeniu wadliwości zaskarżonego postanowienia mającej wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1pkt 1) lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku profesjonalnego pełnomocnika.