Uzasadnienie
K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2018 r., nr CIV/2692/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bodzów – Rejon ulicy Widłakowej", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MN/MWn.1 a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], dla której skarżony plan miejscowy określa przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MN.5. Działka ta bezpośrednio graniczy z terenem oznaczonym symbolem MN/MWn. 1 czyli terenem w zakresie, którego o stwierdzenie nieważności Skarżąca wnosi. Skarżąca wskazała, że w jej opinii naruszony został jej interes prawny, rozumiany, jako uchybienie obowiązującym przepisom w taki sposób, że miały one wpływ na jej prawa.
Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2018 r., nr CIV/2692/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bodzów – Rejon ulicy Widłakowej" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie także P. S. (sygn. akt II SA/Kr 423/21) jako właściciel działki nr [...]. Jego skarga objęła również teren oznaczony symbolem MN/MWn.1, a w skardze podniesiono tożsame zarzuty, co w skardze K. K..
Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 422/21.
Zarządzeniem z tej samej daty wezwano każdego ze skarżących do wskazania, w jaki bezpośredni i konkretny sposób ustalenia planistyczne naruszają interes prawny każdego ze skarżących oraz wpływają na wykonywanie przez nich prawa własności nieruchomości – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skarg.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący w tożsamych, co do treści pismach wskazali, że teren w objęty skargą, tj. teren oznaczony symbolem MN/MWn.1. - bezpośrednio graniczy z działkami stanowiącymi ich własność. Dla skarżonego terenu dopuszczono się szeregu uchybień w zakresie dokonania ustaleń, które ustawodawca traktuje, jako obligatoryjne - poprzez pominięcie tychże ustaleń, przede wszystkim
- 1) nie określono w istocie przeznaczenia tego terenu (na terenie mogą być realizowana alternatywnie 3 różne funkcje),
- 2) nie określono wymaganych przez ustawodawcę wskaźników i parametrów urbanistycznych (brak np. gabarytów obiektów i linii zabudowy);
- 3) nie określono układu komunikacyjnego oraz przebiegu sieci infrastruktury technicznej.
Skarżący podnoszą, że chcieliby wiedzieć w momencie, kiedy plan miejscowy wchodził w życie, jaka zabudowa "powstanie po sąsiedzku"; czy organy gminy uwzględniły zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie skarżonego (niezagospodarowanego terenu). Skarżący wskazują, że jak wynika z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej zagospodarowanie sąsiedniego terenu powinno nastąpić z poszanowaniem ich prawa własności. Każdy, kto zamieszkuje na danym terenie, ma prawo oczekiwać, że organy gminy sporządzając plan miejscowy dla terenów sąsiednich - niezagospodarowanych, dokonają tego w sposób niebudzący wątpliwości, co do tego, jaki rodzaj zabudowy będzie realizowany, tuż obok miejsca jego zamieszkania. W tym zakresie organy gminy zignorowały prawo własności skarżących, zignorowały wskazywane w skardze kolejne przepisy ustawy planistycznej. Organy gminy sporządzając plan miejscowy z pogardą dla już istniejącej zabudowy, w sposób nad wyraz liberalny określiły przeznaczenie terenu objętego skargą, pomijając poszanowanie dla prawa własności skarżących, czym naruszyły ich indywidualny interes prawny.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej, jako p.p.s.a. - sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz.594 ze zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05).
Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarżący wywodzą swój interes prawny z niepewności dotyczącej przyszłego sposobu zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio z nimi sąsiadującej. Zwracają uwagę, że przepis § 5 ust. 1 pkt 11 i lit. c oraz przepis § 18 ust. 1 skarżonej uchwały stanowią, że teren oznaczony tym symbolem to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę jednorodzinną lub zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności. Nie wiadomo, jaką zabudowę należy rozumieć pod tym pojęciem.
Dalej, dodatkowo, przepisem § 18 ust. 2 skarżonej uchwały wskazano, że na przedmiotowym terenie w ramach przeznaczenia uzupełniającego istnieje możliwość lokalizacji wolnostojącej zabudowy usługowej, której udział w obrębie działki budowlanej nie przekroczy 10%. Przedmiotowy teren obejmuje obszar ponad 3 ha, z czego prawie cały obszar odpowiada obszarowi jednej działki, która to na dalszym etapie inwestycji może być traktowana jako działka budowlana. Oznacza to, że na danym terenie może powstać zabudowa usługowa zajmująca obszar ok 3000 m. Dalej, przepis 18 ust. 3 pkt 1-7 wskazuje na dopuszczenie na danym terenie możliwości lokalizacji innych inwestycji, w tym infrastruktury technicznej oraz ciągów komunikacyjnych. Jak wskazują skarżący na ponad 3-hektarowej działce może być zrealizowana:
- 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
- 2) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,
- 3) zabudowa usługowa,
- 4) infrastruktura techniczna,
- 5) układ komunikacyjny
- - a wszystko zależne tylko i wyłącznie od woli właściciela terenu. To ich zadaniem nie Rada Miasta Krakowa określiła przeznaczenie ponad 3-hektarowego terenu, lecz to inwestor będzie sobie wybierał, w jaki sposób chce zagospodarować ten teren. Wskazane przeznaczenia terenu są od siebie różne, a to powinno za sobą pociągać poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających.
W opinii skarżących nie ma wątpliwości, że Rada Miasta Krakowa, zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla terenu, oznaczonego aktualnie symbolem "MN/MWn.1", pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie w jaki sposób zostanie zagospodarowany stosowny teren. Organy Miasta Krakowa nie określiły podstawowego elementu planu miejscowego, mieszając ze sobą różne przeznaczenia w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi, które to przeznaczenia jednocześnie wzajemnie się wykluczają.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują jedynie na niepokój i niepewność skarżących, co do przyszłego zagospodarowania terenu bezpośrednio sąsiadującego z ich nieruchomościami, jednakże nie stanowią o naruszeniu prawem chronionego konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Skarżący, wbrew skierowanemu do nich wezwaniu (k - 76) nie wykazali, w jaki sposób ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu bezpośrednio graniczącego z ich nieruchomościami naruszają ich interes prawny bezpośrednio i w jaki konkretny sposób wpływają na wykonywanie prawa własności nieruchomości.
Z powyższych względów należało uznać, że interes prawny lub uprawnienie żadnego ze skarżących nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
O zwrocie wpisu na rzecz każdego ze skarżących orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.