Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta w M. decyzja z 14 stycznia 2009 r. zobowiązał A.M. i P.M. do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez Zakład Gospodarki Komunalnej w M. Pismem z dnia [....] 2009 r. H.P. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta w M. o podjęcie pilnej interwencji na działce A.M. i P.M. celem zobowiązania właścicieli do posiadania zbiornika na nieczystości w stanie technicznym zgodnym z przepisami i nakazania opróżniania tego zbiornika z nieczystości. W piśmie tym wskazano nadto, że skarżąca zgłosiła fakt spuszczania nieczystości przez A.M. i P.M.
Na pismo to Burmistrz Gminy i Miasta udzielił pisemnej odpowiedzi wyjaśniając, że już raz było prowadzone postępowanie administracyjne wobec A.M. i P.M. w przedmiocie utrzymania czystości i w 2010 r. dokonywano kontroli wykonywania obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego i obowiązek ten A.M. i P.M. realizują.
Skarżąca kolejnym pismem z dnia [....] 2010 r. ponownie zwróciła się do Burmistrza Gminy l Miasta w M. ze skargą domagając się przerwania bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wobec A.M. i P.M., którzy opróżniają z zanieczyszczeń swoją działkę i kierują je na działkę skarżącej. Wskazano również na brak wykonania innych decyzji nakazujących usuniecie z działki skarżącej odpadów pozostawionych tam przez A.M. i P.M.
Na to pismo Burmistrz Gminy i Miasta w M. udzielił odpowiedzi z dnia [....] listopada 2010 r. wyjaśniając, że z wniosku skarżącej w 2009 r. prowadzono postępowanie administracyjne dotyczące braku umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez A.M. i P.M. i to postępowanie zakończyło się decyzją, którą skarżąca otrzymała. Kontrolując realizowanie tej umowy, Burmistrz ustalił, że A.M. i P.M. zawarli umowę na odprowadzanie ścieków i posiadają kopie rachunków za wywóz nieczystości ze zbiornika bezodpływowego. Nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonaniem tejże umowy.
W dniu [....] 2010 r. H.P. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu l instancji pismo zatytułowane "ODWOŁANIE - SKARGA - ZAŻALENIE od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [....] " stanowiące odpowiedź na pismo informacyjne Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010 r., znak [....], dotyczące zakończenia decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r. nr [....], sprawy w przedmiocie nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] w M. przy ul. [....] obowiązku ponoszenia opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego znajdującego się na ich nieruchomości. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że skarżąca zaskarża decyzję z 8 listopada 2010 r. znak [....] domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca ponownie wskazała, że A.M. i P.M. wylewają fekalia ze swojej działki na jej działkę i to w ogóle nie interesuje burmistrza.
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r. Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w oparciu o art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania H.P. od pisma Burmistrza M. z dnia 18 maja 2010 r., znak [....].
W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z powodu braku decyzji, od której służyłby stronie środek odwoławczy. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych wystąpi między innymi wtedy, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia (zaskarżono akt niebędący decyzją) bądź przedmiot zaskarżenia istnieje, ale nie spełnia określonych wymogów (decyzji nie doręczono lub nie ogłoszono stronie, czynność organu jest czynnością materialno-techniczną).
Organ podniósł, że zakwestionowane przez H.P. pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 listopada 2010 r., znak [....], od którego złożono środek odwoławczy nie posiada atrybutów decyzji, czego konsekwencją jest brak przedmiotu zaskarżenia, od którego można by złożyć odwołanie. Jest to bowiem jedynie pismo informacyjne o fakcie zakończenia decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 14 stycznia 2009 r. nr [....], w sprawie nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] w M. przy ul. [....] obowiązku ponoszenia opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego znajdującego się na ich nieruchomości.
Jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) decyzję o obowiązku i wysokości uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub odpadów komunalnych wydaje wójt, burmistrz lub prezydent z urzędu, brak jest także możliwości uznania, że wcześniejsze pisma H. P. spowodowały wszczęcie postępowania administracyjnego, które wymagałoby wydania decyzji administracyjnej względnie pozwalało uznać za taką decyzję zaskarżone pismo.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się H.P. składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na to postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o uchylenie poprzedzającej go decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo oraz narusza jej interes prawny jak też interes wspólnoty mieszkaniowej w zakresie utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy M. nakładają konkretne obowiązki na Burmistrza Miasta i Gminy M. w zakresie egzekwowania od właścicieli wykonywania przez nich obowiązków nałożonych tą ustawą. Tymczasem Burmistrz nie tylko że sam z urzędu nie podejmuje działań w tym zakresie, ale nadto nie reaguje na wnioski i sygnalizację, które podnosi skarżąca, czego dowodem są jej pisma i sygnalizacje składane od dnia 25 marca 2010 r. W ten sposób, zdaniem skarżącej, organ ten pozostaje w bezczynności, a co więcej uchyla się od swych ustawowych obowiązków.
Skarżąca wskazała, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie załatwiło sprawy w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czyli w formie wydania stosownej decyzji administracyjnej, to również naruszyło przepisy ustawy i wydanego na jej podstawie regulaminu, a w konsekwencji rażąco naruszyło art. 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art.6-16 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., art. 35-38 K.p.a., art. 61-66 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 89 K.p.a. i art. 104 -113 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Skarga jest zasadna, a zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego.
Przede wszystkim należy wskazać, że istotą sporu między skarżącą a organami administracji jest zakwalifikowanie jej pism składanych, między innymi, w dniach [....] 2009 r. i dnia [....] 2010 r. Te bowiem pisma Burmistrz Miasta i Gminy w M. potraktował jako pisma skarżącej nie wszczynające postępowania administracyjnego i tym samym nie powodujące – w ocenie Burmistrza Gminy i Miasta w M. – obowiązku wydania decyzji administracyjnej, ale jedynie udzielenia pisemnej odpowiedzi. Taką też odpowiedzią jest, między innymi, pismo Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [....] 2010 r.
Sąd nie podziela tego stanowiska. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby wszczęcie postępowania następowało tylko na podstawie takiej treści wniosku, która zawiera precyzyjnie podaną podstawę prawną i należycie wywiedziony stan faktyczny. Cechą immanentną postępowania administracyjnego jest obowiązek, nałożony na organ administracyjny, należytego ustalenia stanu faktycznego postępowania, jeżeli wniosek dotyczy sprawy będącej w sferze działania administracji publicznej. Wnioski składane przez skarżącą dotyczyły – co nie budzi wątpliwości – sposobu usuwania nieczystości płynnych z działki sąsiedniej. Skarżąca kilkakrotnie opisywała, jak te nieczystości są usuwane i jak przy tym zanieczyszczana jest jej nieruchomość.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Nadzór nad realizacją tych obowiązków sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Tym samym nie ulega wątpliwości, że to właśnie Burmistrz Gminy i Miasta w M. był właściwym organem administracji, który miał obowiązek zająć się sprawą – sygnalizowaną przez skarżącą – nieprawidłowego usuwania nieczystości.
Okoliczność, że w pismach skarżącej składanych do Burmistrza powoływano się również na wcześniej toczące się postępowanie – nie może być uznane za okoliczność mającą najistotniejsze znaczenie w tej sprawie. Pisma skarżącej dotyczyły bowiem także aktualnego stanu faktycznego określanego na datę ich wnoszenia.
Pismo Burmistrza z dnia [....] 2010 r. jest w istocie rozstrzygnięciem. Pismo to bowiem pochodzi od organu administracji, dotyczy oceny stanu faktycznego i z jego treści wynika, że organ ten niw widzi żadnej podstawy do zajęcia się sprawą.
Sama skarżąca mogąc być zdezorientowana takim sposobem załatwienia tej sprawy, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo zatytułowane alternatywnie "ODWOŁANIE - SKARGA - ZAŻALENIE od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [....] ", traktując właśnie owo pismo z [....]. jako decyzję administracyjną.
Otrzymawszy tak sformułowane pismo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno przede wszystkim zbadać, jaki jest sens tak złożonego podania. Czyli w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czego w istocie domaga się osoba wnosząca to pismo. W postępowaniu administracyjnym bada się bowiem istotę sprawy (a wiec także istotę sprawy opisanej w piśmie), a nie przede wszystkim jego aspekt formalny. Organ odwoławczy w szczególności powinien zapytać wnosząca pismo, czy nie jest ono zażaleniem na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w M. (pismo to zatytułowano również "ZAŻALENIE"). Wszak niezależnie od tego, czy nałożenie obowiązków dotyczących należytego utrzymywania nieruchomości w zakresie zabezpieczenia jej przed usuwaniem nieczystości na działki sąsiednie będzie rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu egzekucyjnym – nadal są to sprawy administracyjne.
Umknęło przy tym organowi odwoławczemu i ten fakt, że – jak wynika to z informacji samego Burmistrza Gminy i miasta w M. – organ ten prowadził, na skutek pism skarżącej, postępowanie w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a tym samym w istocie prowadził postępowanie dowodowe. Postępowania dowodowego, mającego znaczenie dla ustalenia faktów istotnych w sprawie administracyjnej, nie można zaś prowadzić inaczej niż tylko w toku postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy jest to postępowanie administracyjne jurysdykcyjne czy też administracyjne egzekucyjne.
Tym samym należy twierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie bez należytego ustalenia, czego w istocie domaga się skarżąca.
Jak wykazano powyżej zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa, zatem Sąd orzekł o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie to polega na niezasadnym zastosowaniu art. 134 K.p.a. bez wyjaśnienia należytego sprawy.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy w pierwszej kolejności ustalić, czego dotyczy pismo H.P. z dnia 19 listopada 2010 r. kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Ustalając tą okoliczność, należy pouczyć stronę o skutkach zakwalifikowania tego pisma, a z pouczenia można zrezygnować wówczas, gdyby wnioskodawczyni działała poprzez profesjonalnego pełnomocnika.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu sądowego oraz zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącą.