Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 października 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 26 sierpnia 2014 r., w której Wójt Gminy orzekł o nałożeniu solidarnie na S. i K. S., zam. W., administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 57 208,68 zł za zniszczenie 4 sztuk drzew gatunek brzoza brodawkowa rosnących na działce o nr. ew. [...] w miejscowości W., spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Przedmiotowa decyzja przekazuje również sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie materialno-prawnej rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 88 ust. 1 pkt 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., nr 151 poz. 1220 ze zm.), a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267)
W uzasadnieniu decyzji, organ opisał przebieg postępowania dokonanego przez organ I instancji, tj. Wójta Gminy [...]. Wskazano m.in. na ustalenie, iż choć zniszczone drzewa rosną na działce nr [...] w W., należącej do pana E. G., to jednak wskutek przerwy między ogrodzeniem działki pana G., a ogrodzeniem działki Państwa S., przedmiotowe drzewa rosną w przerwie między ogrodzeniami, a dokonując na nich zabiegów pielęgnacyjnych K. S. działał jako samoistny posiadacz gruntu, na którym wspomniane drzewa rosną. Ponadto ze zleconej przez organ I instancji ekspertyzy dendrologicznej wynika, że wszystkie brzozy są w znacznym stopniu trwale uszkodzone, jednak ogólny stan zdrowia określono jako dobry.
W tym stanie faktycznym organ I instancji nałożył na S. i K. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 57 208,68 zł. W ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli zobowiązani, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na fakt, iż przedmiotowe brzozy rozwijają się nadal a ich pnie nie wykazują zmian chorobowych, mają przyrost od ok. 1,5 do 2 metrów rocznie i zachowały żywotność.
Następnie organ II instancji po zbadaniu dokumentacji oraz zarzutów odwołania podniósł, że wprawdzie wyrok z dnia 1.07.2014 roku Trybunału Konstytucyjnego z nie dotyczy przepisu art. 88 ust. 1 pkt. 3 w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję, ale wysokość kary ustalono w oparciu o przepis art. 89 ust. 1, a niekonstytucyjność którego to przepisu TK stwierdził, co ma przełożenie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż dotyczy sztywnej wysokości kary bez uwzględnienia okoliczności w jakich ew. delikt administracyjny został popełniony.
Po drugie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na trudność w określeniu żywotności lub braku żywotności przedmiotowych drzew, a w konsekwencji trudność dokonania odpowiedniej klasyfikacji zaistniałej sytuacji jako usunięcie lub zniszczenie drzew. Jednocześnie podkreślony został fakt, iż przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu lub nakazu, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli innymi słowy obiektywna bezprawność. Ewentualne zastosowanie sankcji z ust. 1 art. 89 ustawy o ochronie przyrody powinno według organu być poprzedzone szczegółowym i jednoznacznym stwierdzeniem czy drzewa te zostały rzeczywiście zniszczone.
Po trzecie, organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.07.2014 roku, sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926), w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjne przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednocześnie postanawiając o utraceniu przez nie mocy obowiązującej z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 15.01.2016 roku. Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przychylił się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, mówiącego o tym, że przepis prawa uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli decyzji administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 16.02.2010 roku, sygn. akt I FSK 2075/08 oraz w wyroku z dnia 06.02.2008 roku., sygn. akt II OSK 1745/07). Byłoby – zdaniem Sądu – nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy jak i sądy były zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania, a wręcz nakazywania ich stosowania i tym samym naruszania Konstytucji.
Organy administracyjne i sądy, przy interpretacji i stosowaniu przepisu, co do którego obalone zostało domniemanie konstytucyjności, winny kierować się wskazówkami dotyczącymi tego przepisu wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nadawać mu znaczenie zgodne z Konstytucją (tak Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 29.07.2014 roku sygn. akt P 49/13) Organ podkreślił, że wyżej opisana argumentacja znalazła już zastosowanie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.07.2014 roku (sygn.. akt II SA/Kr 738/14) oraz 18.07.2014 roku (sygn.. akt II SA/Kr 739/14), w których Sąd uchylił decyzje administracyjne organów I i II instancji ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Od powyższej decyzji wniósł skargę E. G., zam. W., zarzucając naruszenie przepisów:
- - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów publicznych
- - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji Wójta Gminy [...],
- - art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego
- - oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1177/12 oraz decyzja SKO, w których ustalono bezsporność odpowiedzialności S. i K. S. oraz wymierzono im administracyjną karę pieniężną. Skarżący powołał się na pogląd obowiązujący wśród przedstawicieli doktryny stanowiący, iż "wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2" (B. Adamiak w: Adamiak, Borkowski, Komentarz 2004, s. 600-601). Wskazano również wyrok NSA z dnia 25.05.1983 roku (sygnatura II SA 403/83, ONSA 1983 Nr 1, poz. 38), w którym podkreślono, iż: "organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu i instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nieobowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazał, że nawet wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może powodować uchylenia decyzji, albowiem na dzień dokonania nielegalnej wycinki drzew miały zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Wskazano również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do zalecenia organowi I instancji dużej ostrożności, co według skarżącego można interpretować jako możliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Tymczasem kwestia dotycząca odpowiedzialności i kary została ustalona prawomocną ostateczną decyzją SKO z dnia 27.03.2014 roku. Przedmiotową decyzją było związane Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w niniejszej sprawie. Skarżący przywołał tezę z orzecznictwa, stanowiącą, iż "nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli, tym samym naruszać art. 32 Konstytucji RP."
W oparciu o powyższą argumentację skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym tytułem zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W dniu 07.01.2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do skargi pana E. G., nie widząc podstaw do przychylenia się do przytoczonej przez skarżącego argumentacji. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 01.07.2014 roku, jednocześnie wskazując rzeczony wyrok oraz wynikającą z niego zmianę interpretacji stanu prawnego, jako głównej podstawy przedmiotowej decyzji. Organ podkreślił również, że stan faktyczny nie został w drodze postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalony.
W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę E. G. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.10.2014 roku (znak: [...]) podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.
Przypomnieć trzeba, iż kontroli legalności w ramach postępowania sądowego poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24.10.2014 roku, mocą której uchylona została decyzja Wójta Gminy [...], nakładająca solidarnie na S. i K. S., zam. W., administracyjną karę pieniężną w wysokości 57 208,68 zł za zniszczenie 4 sztuk drzew gatunek brzoza brodawkowa rosnących na działce o nr. Ew. [...] w miejscowości W., spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.
Podstawę materialnoprawną wymierzenia kary za zniszczenie drzew bez zezwolenia stanowią przepisy art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. I co istotne z uwagi na niniejsze rozstrzygnięcie, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia tego wyroku, to jednak w tej sprawie Sąd uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z regulacją Konstytucji uzasadnia uznanie, że zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa.
Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów (art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) może budzić wątpliwości, co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Poglądy w zakresie stosowania takiego wyroku w okresie od chwili ogłoszenia do chwili utraty mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją, nie są jednolite. Zgodnie z jednym stanowiskiem tego rodzaju orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, opub. w Lex Nr 357511).
Drugie stanowisko, do którego przychyla się Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (tak np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III AUa 1174/13, opub. w LEX nr 1416154). Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08, opub. w LEX nr 593807; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1145/11, opub. w LEX nr 1109088)
Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, przyjął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakazu jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast.).
Byłoby przy tym, jak trafnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 43/09, opub. w LEX nr 558698, zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu.
Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, opub. w Lex nr 1080864, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Szczegółowo kwestie te rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5.12.2014r., sygn. akt II OSK 2703/14.
Za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiały także inne argumenty podniesione zasadnie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przesłanki umożliwiające zastosowanie kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i stosunkowo wysoki muszą być niewątpliwe oraz w sposób jednoznaczny ustalony. Przedmiotowa sprawa była prowadzona na podstawie art.88 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, który nakazuje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Tymczasem Kolegium zasadnie wykazało, że kwestia "żywotności" drzew poddanych niewłaściwym zabiegom pielęgnacyjnym. Zwłaszcza treść sporządzonej w sprawie opinii biegłego dr inż. M. K. jest wewnętrznie sprzeczna, wymaga uzupełnienia w celu sformułowania jednoznacznych konkluzji. Niewątpliwie przeprowadzone w 2011r. cięcia drzew pozbawiły je charakterystycznego pokroju i obniżyły ich walory estetyczne, ale nie jest to jeszcze równoznaczne z ich zniszczeniem. Jednak biegła pisze, że redukcja systemu korzeniowego badanych brzóz nie wpłynęła na ich kondycję zdrowotną.
Ogólny stan zdrowia określa się jako dobry. Drzewa fizjologicznie nie wykazują zewnętrznych objawów chorobowych, ani zaburzeń w wegetacji. Co więcej w opinii "zaleca się monitoring rozwoju korony i stanu gojenia się ran w okresie pięciu lat od daty przeprowadzonego cięcia przewodników." Nie sposób w świetle takiej treści opinii jednoznacznie stwierdzić, że drzewa (4 brzozy brodawkowate) zostały zniszczone przez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych, nie zostały zniszczone, czy też tylko niektóre z nich zostały zniszczone – np. te z uszkodzonym w 50 % systemem korzeniowym.
Zatem powstają uzasadnione wątpliwości (na chwilę obecną) co do spełnienia przesłanek z art.88 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody i możliwości dokonania prawidłowej subsumpcji skutkującej nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.
W związku z powyższą argumentacją Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.