Uzasadnienie
Zenon S., urodzony 27.06.1926 r., uzyskał uprawnienia kombatanckie w 1978 r., na podstawie decyzji ZW ZBoWiD za okres od 12.06.1947 r. do 12.12.1947 r., łącznie 7 miesięcy, z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej.
W dniu 13.08.1993 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., działający przez pełnomocnika w województwie T., wydał decyzję (...), na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 3 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U nr 17 poz. 75 ze zm./, w której potwierdził z urzędu uprawnienia kombatanckie Zenonowi S. z tytułu walki z Wehrwolfem, za okres od czerwca do grudnia 1947 r., łącznie 7 miesięcy.
W dniu 5.11.1997 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wszczął postępowanie weryfikacyjne w odniesieniu do uprawnień kombatanckich Zenona S. na podstawie art. 61 par. 4 Kpa i art. 25 ust. 4 w związku z art. 21, 25 oraz 27 ustawy o kombatantach (...).
Decyzją z dnia 29.09.1998 r., (...), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 13.08.1993 r. (...), a na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, pozbawił Zenona S. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w T. w 1978 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Zenon S. uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w czasie służby wojskowej. Podstawą do przyznania tych uprawnień było zaświadczenie z Archiwum Wojsk Ochrony Pogranicza stwierdzające, że jednostka WOP, w której odbywał służbę walczyła z reakcyjnym podziemiem. Zaświadczenie Archiwum Służby Granicznej, wydane na prośbę organu w postępowaniu weryfikacyjnym stwierdza, że w dokumentach brak jest dowodów na to, że jednostka WOP, w której służył Zenon S. walczyła z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii, albo z grupami Wehrwolfu.
W trakcie postępowania weryfikacyjnego stwierdzono, że decyzja dnia 13.08.1993 r., (...) została podjęta z rażącym naruszeniem ustawy o kombatantach (...), bez sprawdzenia stanu faktycznego. Organ stwierdził następnie, że jak wynika z książeczki wojskowej Zenon S. odbywał służbę wojskową od lipca 1947 r. nie zaś od czerwca tego roku. Znajduje, zatem do niego zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, stosownie, do którego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które uzyskały te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej i nie mają żadnego tytułu do uprawnień w świetle art. 1 ust. 2, 2 i 4 ustawy o kombatantach (...). Organ stwierdził, że do strony nie znajduje zastosowania końcowa część art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), odnosząca się do uczestników Wojny Domowej w Hiszpanii oraz do osób, które odbywały służbę z poboru w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., ani art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczący osób biorących udział w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zenon S. podał, że w czasie służby wojskowej w oddziałach WOP na Wybrzeżu, w rejonie K. i S. Sz. w 1947 r. walczył z grupami Wehrwolfu i nie potrafi wytłumaczyć faktu, że nie jest to odnotowane w archiwach. Uważa, że wszelkie niejasności są tłumaczone na jego niekorzyść. W dodatkowym piśmie Zenon S. poinformował Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. o podejmowanych przez siebie próbach zdobycia dowodów na potwierdzenie faktu udziału w walkach z grupami Wehrwolfu.
Decyzją z dnia 3.02.1999 r. (...), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...)w której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ powtórzył uzasadnienie wcześniejszej decyzji i dodał, że Zenon S. nie dostarczył, mimo wezwań dokumentów dotyczących tego, z kim walczyła jednostka Wojsk Ochrony Pogranicza, w której odbywał służbę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zenon S. wniósł o zmianę niekorzystnych dla niego decyzji. Skarżący opisał swoją służbę wojskową podkreślając, że WOP nie posiadały specjalnych jednostek do walki z Wehrwolfem, ciężar ten spadał, zatem na wszystkie jednostki, które wykonywały rozkazy przełożonych. Zenon S. podkreślił, że to, co w dawnych dokumentach było określane zbiorczo jako "reakcyjne podziemie", mogło być także Wehrwolfem, a braków w dokumentacji archiwalnej nie jest w stanie wyjaśnić.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., jak również poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z 29.09.1998 r., składają się z dwóch części. Po pierwsze, organ stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 13.08.1993 r. (...), dopatrując się w niej rażącego naruszenia przepisów ustawy o kombatantach (...), a po drugie pozbawił Zenona S. uprawnień kombatanckich, przyznanych mu w 1978 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że połączenie tych różnych zagadnień w ramach jednej decyzji było niedopuszczalne. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji /art. 157 par. 1 Kpa/ może być wyłącznie to, czy w danej sprawie wystąpiła któraś z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Rozstrzygnięcie decyzji kończącej takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności /art. 158 par. 1/, albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, o której mowa w art. 158 par. 2 Kpa.
Nie jest natomiast dopuszczalne załatwianie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności innych zagadnień i obejmowanie ich rozstrzygnięciem decyzji w sprawie stwierdzenia decyzji. W szczególności organ nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w sprawie, której została wydana decyzja, której nieważność podlega stwierdzeniu. Takie stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowe i akceptuje doktryna prawnicza /por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 1/, J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 734; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 931 i n.; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - Państwo i Prawo 2001 nr 8 str. 31/.
Z tego względu, pozbawienie Zenona S. uprawnień kombatanckich na mocy tej samej decyzji, która stwierdzała nieważność wcześniejszej decyzji, potwierdzającej te uprawnienia, jest rażącym naruszeniem art. 156-158 Kpa. Pociąga to za sobą stwierdzenie przez Naczelny Sąd nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z 29.09.1998 r., w części dotyczącej pozbawienia Zenona S. uprawnień kombatanckich, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
2. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z 29.09.1998 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 13.08.1993 (...), Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem jest uchylenie decyzji w tej części na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 157 par. 2 w związku z art. 61 par. 4 Kpa, organ powinien powiadomić stronę o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądowym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, odrębnym w stosunku do postępowania, w wyniku, którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza /por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., II SA 1035/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 94/. Tymczasem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji w wyniku postępowania weryfikacyjnego wszczętego w 1997 r., pomijając w istocie okoliczność, że postępowanie takie zostało już wcześniej przeprowadzone i zakończone wydaniem decyzji, w 1993 r. Również żądając od strony dostarczenia dowodów poświadczających jej uprawnienia kombatanckie organ pomijał powyższą okoliczność. Zdaniem Sądu, taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego naruszał, zdaniem Sądu, podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7-9 Kpa.
3. Podkreślić należy, że wobec wskazanych wyżej wad zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. oraz poprzedzającej jej decyzji tego organu z 29.09.1998 r., poza zasięgiem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie znalazło się zagadnienie zgodności z ustawą o kombatantach (...), decyzji z 13.08.1993 r. o zachowaniu uprawnień kombatanckich przez Zenona S. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przytoczonej wyżej.