Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 29 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr CVIII/2838/18 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie ustanowienia Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach". Przedmiotowa uchwała została wydana procedurze stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) i zgodnie z jej § 1 zawiera ona "kierunki działań dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie ustanowienia użytku ekologicznego «Łąki na Klinach»". Obszar użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" dotyczy przy tym zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały "terenów położonych na działkach 259/300 obr. 86 jedn. Ewidencyjna Podgórze, 259/265 obręb 86 jedn. Ewidencyjna Podgórze, 259/266, 96/378 obręb 69, jedn. Ewidencyjna Podgórze, 111/14, 111/12, 111/4, 111/10 obręb 70".
W zakresie kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowej uchwale wniesiono o rozważenie wskazanych w § 3 uchwały następujące zakazy:
"1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;
- 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;
- 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;
- 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
- 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;
- 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;
- 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;
- 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
- 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
- 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;
- 11) umieszczania tablic reklamowych".
Skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CVIII/2838/18 z dnia 29 sierpnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:
- 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "stanowienia o kierunkach działania" Prezydenta Miasta Krakowa obejmuje swym zakresem możliwość:
- a) zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do rozpoczęcia prac w celu objęcia ochroną w postaci Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach",
- b) zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do przedstawienia projektów uchwał Radzie Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach" w terminie określonym przez radę miasta, tj. do dnia 31 grudnia 2018 r.,
- c) zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do przedłożenia Radzie Miasta Krakowa sprawozdania z realizacji zaskarżonej uchwały w terminie określonym przez radę miasta, tj. w terminie do dnia 30 października 2018 r., podczas gdy na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada miasta nie jest uprawniona do określenia konkretnej formy działania, czy wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań w ściśle przez radę miasta określonych terminach,
- 2) art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego w zakresie podejmowania decyzji o sposobie realizacji uchwały, a tym samym przekroczenie upoważnienia ustawowego o stanowieniu jedynie o kierunkach działania prezydenta,
- 3) art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione naruszenie przez Radę Miasta Krakowa istoty prawa własności, a to ze względu na zastosowanie regulacji odnoszącej się do ustanowienia użytku ekologicznego w sytuacji, w której brak jest przesłanek do ustanowienia na obszarze obejmującym tereny położone na działkach 259/300 obr. 86 jedn. ewidencyjna Podgórze, 259/265 obr. 86 jedn. ewidencyjna Podgórze, 259/266, 96/378 obr. 69, jedn. ewidencyjna Podgórze, 111/14, 111/12, 111/4, 111/10 oraz działki stanowiącej własność strony skarżącej o nr 111/29 obr. 70 jedn. ewidencyjna Podgórze, takiej formy ochrony przyrody, co wyklucza jakąkolwiek zabudowę tego terenu, w sytuacji gdy zgodnie z treścią uchwały Nr LXVI/849/09 z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" przeważająca część działki stanowiącej własność strony skarżącej stanowi w tereny zabudowy usług wielofunkcyjnych (3U.3. i 3U.6.), uprawniające właściciela m.in. do zlokalizowania na działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że jest właścicielem nieruchomości, która składa się z działki gruntowej nr 111/29 obr. 70, jedn. ewid. Podgórze, położonej w rejonie ul. Małysiaka w Krakowie, powstałej z podziału działek o nr 111/14, 111/12, 111/4, które to działki zostały wymienione w przedmiotowej uchwale. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej, zaskarżona uchwała dotyczy także działki o nr 111/29, stanowiącej własność strony skarżącej. W dalszej kolejności strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.
Ponadto wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, strona skarżąca podniosła ponownie, iż jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki gruntowej nr 111/29 obr. 70 jedn. ewid. Podgórze, położonej w rejonie ul. Małysiaka w Krakowie, która – jak wskazano powyżej – jest objęta przedmiotową uchwałą i znajduje się na obszarze, który ma zostać objęty ochroną w postaci Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach". Strona skarżąca podkreśliła również, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności (prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości), chronionego przez Konstytucję RP, a wobec braku przeprowadzenia uzgodnień i badań, postanowienia uchwały w zakresie zobowiązania do rozpoczęcia prac w celu objęcia ochroną określonego obszaru w postaci użytku ekologicznego – zdaniem strony skarżącej – należy uznać za pozbawione uzasadnienia, mogącego znaleźć ochronę w przepisach prawa.
Dodatkowo w ocenie strony skarżącej, rozwiązania zaproponowane przez Radę Miasta Krakowa w przedmiotowej uchwale w zakresie wprowadzenia zakazów korzystania z nieruchomości wydają się być całkowicie dowolne. Podniesiono bowiem, że z warunków miejscowych nie wynika, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą występowały unikatowe zasoby genowe, w związku z czym trudno uznać za właściwą zaproponowaną przez Radę Miasta Krakowa konkretną formę ochrony przyrody w postaci użytku, w sytuacji braku wykazania zasadności stanowiska oraz celu jakiemu miałby służyć zaproponowany przez radę miasta sposób ochrony przyrody.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła o jej oddalenie. Organ nie podzielił bowiem zarzutów strony skarżącej i podtrzymał stanowisko o zgodności z prawem przedmiotowej uchwały zarówno w sferze formalnej, jak również materialnej. Podkreślono również, że przedmiotowa uchwała "nie zawiera poleceń ani nakazów adresowanych do Prezydenta Miasta Krakowa", natomiast na terenie objętym zakresem przedmiotowej uchwały znajdują się desygnaty mogące wypełniać definicję użytku ekologicznego z art. 42 ustawy o ochronie przyrody. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą kierunkową, która o niczym nie rozstrzyga, a dopiero inicjuje określone działania, a także "nie może naruszyć – co do zasady – praw żadnego podmiotu".
Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez zaskarżoną uchwałę. Podkreślono bowiem, że związek interesu prawnego strony skarżącej z kwestionowaną uchwałą jest hipotetyczny i potencjalny, zaś jej interes może się zrealizować dopiero w momencie podjęcia uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że legitymacja procesowa we wspomnianym przepisie została odmiennie określona niż w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem stroną w postępowaniu, wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458).
Zgodnie z orzecznictwem można dostrzec, iż w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził ograniczenia podmiotowe i ukształtował szczególną legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na, w tym przypadku, uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538). Należy zatem podkreślić, że w pierwszej kolejności strona skarżąca powinna wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, aby można było merytorycznie procedować sprawę i dokonać merytorycznej oceny przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie można wskazać kryterium naruszenia interesu prawnego, koniecznego w przypadku skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., jako naruszenie przez skarżony akt interesu własnego, indywidualnego, a także opartego o konkretny przepis prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15).
Konieczne jest istnienie wymiernego prawnie związku pomiędzy interesem prawnym jednostki – skarżącego a aktem lub czynnością organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, LEX nr 1295818), a zatem konieczne jest, aby wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a "konkretną indywidualną sytuacją prawną" podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13). W orzecznictwie można wskazać, że naruszenie interesu, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. "musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny", a także iż "uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13).
Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowi, że "2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:1) uchwalanie statutu gminy;
2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności;" O istocie tej kompetencji wypowiada się orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego i podzielanego przez obecnie orzekający skład Sądu:"1. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. dotyczy spraw wewnętrznych gminy i nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących nałożenia na członków wspólnoty określonych obowiązków, np. partycypacji w kosztach budowy inwestycji lokalnych, w tym kanalizacji sanitarnej. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. W związku z tym nie mieści się w nim kompetencja do podejmowania przez radę gminy uchwał - aktów prawa miejscowego.
2. Wyrażona w przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zasada domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy nie dotyczy sytuacji, w której przepis prawa przyznaje kompetencję w sprawie innemu organowi, rozdzielając ich funkcje, a także sytuacji, w której przepis ten miałby stanowić samodzielną podstawę do wydania aktu ogólnie obowiązującego o charakterze normatywnym.
3. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą organu gminy". (Tak Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11).
Przenosząc powyższe ustalenia w zakresie stanu prawnego na grunt skargi i związanej z nią potencjalnej sprawy trzeba wskazać, że przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej ww. uchwały Sąd powinien zbadać, czy w przypadku skarżącej nastąpiła zasadnicza przesłanka rozstrzygająca o legitymacji skarżącej do skutecznego wniesienia skargi celem jej merytorycznego rozpoznania a zatem, czy kwestionowana uchwała narusza interesy prawne skarżącej. Zdaniem Sądu ani z treści skargi jak i z treści zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. Nr CVIII/2838/18 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie ustanowienia Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach" - nie wynika w żaden sposób, że uchwała ta naruszyła interesy prawne skarżącej wynikające z faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki gruntowej nr 111/29 obr. 70 jedn. ewid.
Podgórze, położonej w rejonie ul. Małysiaka w Krakowie, która jest objęta przedmiotową uchwałą i znajduje się na obszarze, który może zostać potencjalnie objęty ochroną w postaci Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach". W ocenie Sądu treść zakwestionowanej uchwały mieści się materialnoprawnie/merytorycznie w całości w akcie wewnętrznego zaadresowania do Prezydenta Miasta Krakowa według wymogów art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie ingeruje wprost w sferę interesów prawnych a także praw podmiotowych skarżącej. Co więcej uchwała ta zdaniem Sądu nie ingeruje także pośrednio w tę ww. sferę, gdyż zakwestionowana uchwała nie zobowiązuje organu wykonawczego Gminy w sposób władczy i jednostronny do ingerowania w tą sferę przez organ przy pomocy władczych instrumentów działania organu wykonawczego.
Co więcej potencjalnie przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt uchwały sam z siebie, z faktu swojego bytu nie jest w stanie wywołać względem skarżącej żadnych skutków prawnych. Skutki prawne może dopiero wywołać wejście w życie odpowiednej uchwały podjętej przez Radę Miasta Krakowa posiadającej walor aktu prawa miejscowego czego nie można utożsamiać z aktem, który obecnie kwestionuje skarżącą. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności (prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości), chronionego przez Konstytucję RP. W prawa te nie ingeruje także samo zobowiązanie organu wykonawczego do rozpoczęcia prac w celu objęcia ochroną określonego obszaru w postaci użytku ekologicznego, a przeprowadzenie wymaganych prawem uzgodnień i badań obciąża odpowiednio organ wykonawczy gminy. Inaczej mówiąc zakwestionowana uchwała badana wszechstronnie przez Sąd pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej nie wykazuje atrybutów innych niż atrybuty właściwe w świetle prawa tego typu uchwałom kierunkowym zaadresowania wewnętrznego z zakresu administracji publicznej, które ze swej istoty nie oddziaływają prawnie na podmioty znajdujące się poza ustrojem administracji publicznej.
Z treści kontrolowanej uchwały nie wynikają żadne skutki prawne oddziałujące bezpośrednio, zindywidualizowanie, obiektywnie i realnie na jej sytuację prawną. Niezadowolenie, które artykułuje skarżąca w skardze jest związane ze sferą interesów faktycznych, które nie są uzasadnieniem prawnym dla stwierdzenia skutecznej legitymacji skargowej.
Z kolei okoliczność podnoszona przez skarżącą polegająca na nieuzasadnionym - w jej ocenie - naruszeniu przez Radę Miasta Krakowa istoty prawa własności ze względu na potencjalne zastosowanie/generowanie projektu regulacji odnoszącej się do ustanowienia użytku ekologicznego w sytuacji, w której brak jest przesłanek do ustanowienia na obszarze obejmującym tereny położone na działkach 259/300 obr. 86 jedn. ewidencyjna Podgórze, 259/265 obr. 86 jedn. ewidencyjna Podgórze, 259/266, 96/378 obr. 69, jedn. ewidencyjna Podgórze, 111/14, 111/12, 111/4, 111/10 oraz działki stanowiącej własność strony skarżącej o nr 111/29 obr. 70 jedn. ewidencyjna Podgórze, takiej formy ochrony przyrody, co wyklucza w jej przekonaniu jakąkolwiek zabudowę tego terenu, w sytuacji gdy zgodnie z treścią uchwały Nr LXVI/849/09 z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" przeważająca część działki stanowiącej własność strony skarżącej stanowi w tereny zabudowy usług wielofunkcyjnych (3U.3. i 3U.6.), uprawniające właściciela m.in. do zlokalizowania na działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – może mieć zdaniem Sądu prawne znaczenie dopiero w ramach formalnie wszczętego przez właściwy organ postępowania w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego i jest obecnie z uwagi na swoją przedwczesność irrelewantna prawnie dla kreowania legitymacji skarżącej do skutecznego wniesienia skargi.
W konsekwencji irrelewantne prawnie dla oceny legitymacji skargowej w uwarunkowaniach materialnoprawnych ww. uchwały są zarzuty skarżącej oparte na art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te nie są źródłem interesu prawnego dla skarżącej, gdyż z ich treści nie wynikają dla skarżącej interesy prawne, które może przeciwstawić zakwestionowanej uchwale. W treści art. 42 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym: "użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania" – zawarta jest definicja użytków ekologicznych nie posiadająca charakteru normy uprawniającej.
Z kolei według art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:" 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;
- 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;
- 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy". Treść ta zdaniem Sądu nie pozostaje w bezpośrednim związku ze znaczeniem prawnym obecnie kwestionowanej uchwały dla sytuacji prawnej skarżącej. Z uwagi na ustalony przez Sąd wewnętrzny charakter kwestionowanej uchwały nie można w ocenie Sądu dopatrywać się w niej aktu naruszającego wobec skarżącej art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".
Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała, aby kwestionowana przez nią uchwała nr CVIII/2838/18 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie ustanowienia Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach" naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. Także z analizy Sądu tej uchwały nie wynika, aby ta okoliczność w przypadku skarżącej miała miejsce, przedmiotowa uchwała ma charakter kierunkowy zaadresowania wewnętrznego i nie narusza interesów prawnych strony skarżącej, które miałyby charakter zindywidualizowany, bezpośredni, obiektywny i realny.
W ocenie Sądu brak jest związku pomiędzy przedmiotową uchwałą a naruszeniem interesów prawnych, praw podmiotowych strony skarżącej ponieważ kontrolowana uchwała nie wywołuje skutków prawnych ingerujących w interesy prawne skarżącej. Dla oceny legitymacji skargowej skarżącej nie ma znaczenia czy – jak podnosi skarżąca –że "z warunków miejscowych nie wynika, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą występowały unikatowe zasoby genowe, w związku z czym trudno uznać za właściwą zaproponowaną przez Radę Miasta Krakowa konkretną formę ochrony przyrody w postaci użytku, w sytuacji braku wykazania zasadności stanowiska oraz celu jakiemu miałby służyć zaproponowany przez radę miasta sposób ochrony przyrody". Przy badaniu tej legitymacji istotne jest bowiem, że uchwała nie zawiera norm, wypowiedzi naruszających interesy prawne skarżącej. Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że w aktach sprawy w odpowiedzi na skargę znajdują się dane i stanowiska polemizujące z tym stanowiskiem.
Przedmiotowa uchwała ma charakter kierunkowy, a analiza jej przepisów skłania do konkluzji, że nie wkracza ona władczo, w tym na tle art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g., w kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa nakazując mu władczo ingerować w sferę interesów prawnych skarżącej, ani też sama ta uchwała nie zawiera norm samodzielnie ingerujących w sferę interesów prawnych skarżącej - ponieważ Rada Miasta Krakowa określa w przedmiotowej uchwale tylko swoje intencje i wskazuje priorytety proponowanego projektu uchwały a nie nakazuje jednoznacznie i wprost stosowanie konkretnych rozwiązań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3514/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 627/13). Zaskarżona uchwała niczego nie rozstrzyga i dopiero inicjuje określone działania, które zostaną dopiero podjęte przez organ wykonawczy gminy.
Wobec konstatacji, że zakwestionowana przez skarżąca uchwała nie wypowiada się władczo względem jej interesów prawnych ani wprost ani pośrednio - Sąd odrzuca skargę co oznacza, że Sąd nie bada materialnie uchwały w większym zakresie niż to było potrzebne do konkluzji materialnoprawnej, że uchwała nie narusza interesów prawnych skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.