Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. W dniu 6 marca 2018 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. w związku z ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 1202 z późn. zm.) nakazano M. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach ścian zewnętrznych 7,67 mx 7,80 m zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] w miejscowości P. — wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji złożył P. S., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując jako podstawę prawną art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 2096 z późn. zm., dalej: Kpa) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że odwołanie wniesione przez M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 6 marca 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest, zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, zaskarżona decyzja nr [...] z dnia 6 marca 2018 r. skierowana do M. S., na adres reprezentującego go pełnomocnika P. M. B., została nadana w Urzędzie Pocztowym w Z. w dniu 8 marca 2018 r. Z powodu niemożności doręczenia przedmiotowej decyzji bezpośrednio adresatowi ani też innej osobie określonej w art. 43 Kpa, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, w dniu 9 marca 2018 r. przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym w Z.. Jednocześnie w tym samym dniu (9 marca 2018 r.) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienie o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia.
Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej skarżoną decyzję, w dniu 19 marca 2018 r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 23 marca 2018 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo P. M. B. informujące, iż nie jest on już pełnomocnikiem M. S.. W dniu 26 marca 2018 r. z uwagi na fakt, iż adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy - PINB w Z.. Przywołując przepis art. 44 § 1 K.p.a. organ wskazał, iż doręczenie M. S., reprezentowanemu przez pełnomocnika P. M. B. przedmiotowej decyzji uznać należy za skuteczne wraz z upływem dnia 23 marca 2018 r. tj. 14 dni od daty 9 marca 2018r. - pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. Odwołanie M. S. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało złożone osobiście w siedzibie PINB w dniu 2 maja 2018 r. Tym samym w ocenie MWINB a wnioskodawca uchybił terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia.
W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał też, iż w dniu 30 stycznia 2019 r. postanowieniem nr [...] znak: [...], na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 6 marca 2018 r. znak: [...] Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § l pkt. 2 K.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z wynikającej z art. 16 Kpa zasady trwałości.
Skargę od tego postanowienia złożył M. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
naruszenie art. 134 w związku z art. 59 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu w sytuacji, gdy wydane zostało osobne postanowienie nr [...] MWINB również z dnia 30 stycznia 2019 r. (ten sam znak sprawy) o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 6 marca 2018 r. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez MWINB stron o zakończeniu prowadzenia postępowania, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych oraz złożenia dodatkowych dokumentów.
W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją PINB z dnia 6 marca 2018 r. nakazano mu rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach ścian zewnętrznych 7,67 m x 7,80 m zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] w miejscowości P. -wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wysłana w dniu 7 marca 2018 r. do Pana M. B., który w tym czasie reprezentował go w toczącym się postępowaniu. Przesyłka ta nie została jednakże odebrana, zaś jeszcze przed upływem 14 dni od pierwszej próby doręczenia przesyłki Pan M. B. złożył w PINB zawiadomienie, że nie występuje już w charakterze pełnomocnika M. S..
Jednocześnie W dniu 24 kwietnia 2018 r. skarżący nie wiedząc o wydanej w jego sprawie decyzji, stawił się w siedzibie PINB celem zapoznania się z aktami oraz ze stanem postępowania, dowiedział się w tym dniu o wydaniu w jego sprawie decyzji. Pismem z dnia 2 maja 2018 r. wniósł on odwołanie od decyzji PINB z dnia 6 marca 2018 r, zwracając się jednocześnie z ostrożności procesowej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. MWINB stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Osobnym postanowieniem wydanym również w dniu 30 stycznia 2019 r. (jednak opatrzonym wcześniejszym numerem - [...]) MWINB odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 6 marca 2018 r. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Postanowienie MWINB nr [...] z dnia 30 stycznia 2019 r, wydane zostało w sytuacji, gdy wcześniej (wnioskując po numerach nadanych poszczególnym postanowieniom), w tej samej sprawie i pod tą samą sygnaturą MWINB wydał osobne postanowienie odmawiając przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB.
W tym stanie rzeczy wskazać należy, iż, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatrzeć winien właśnie ten wniosek. Jeżeli zaś w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu wniesienia odwołania, to skutkuje to wyłączeniem jednocześnie możliwości wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera bowiem już samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W związku z powyższym wydanie przez MWINB postanowienia z dnia 30 stycznia 2019 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 6 marca 2018 r., było zbędne. Tym samym nie zachodziła konieczność powtórnego stwierdzenia tej okoliczności w osobnym postanowieniu opartym na art. 134 k.p.a. Skarżący zarzucił także, iż wydanie dwóch osobnych postanowień w tej sytuacji nie dość, że wprowadza sytuację niepewności prawnej po stronie skarżącego, to dodatkowo mnoży koszty, które musi on ponieść w związku z koniecznością uiszczenia opłaty od wniesienia skargi.
Skarżący wskazał także, iż zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wykonaniu tego zobowiązania podstawowym zadaniem jest natomiast zawiadomienie stron przez organ prowadzący postępowanie o zakończeniu gromadzenia materiałów dowodowych oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Ten sam wymóg ustawodawca stawia zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane jest postanowienie organu nadzoru budowlanego stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wydane w sytuacji, kiedy ten sam organ, wcześniej wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W ocenie sądu postanowienie to jest wadliwe.
Zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z kolei przepis art. 136 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacje, o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach dotyczą złożenia przez stronę odwołania z opóźnieniem tj. z uchybieniem, 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. oraz instrumentów, jakie ma organ by sprawę załatwić w formie procesowej. Postanowienia wydane tak na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. jak i art. 136 K.p.a. mają walor ostateczności.
Należy odpowiedzieć na pytanie czy wolą ustawodawcy było to, by w tej samej sprawie (odwołania z złożonego z uchybieniem terminu) dwukrotnie orzekał organ implikując tym samym dwa różne postępowania w tym sądowe, oraz jaką wzajemną relację mają te dwa przepisy. W ocenie sądu regulacje te normują one dwie różne sytuacje. Jedna (art. 59 § 2 K.p.a.) to sytuacja, kiedy strona uchybia terminowi do złożenia odwołania i wnosi o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, druga natomiast (art. 136 K.p.a.) gdy do uchybienia terminowi dochodzi, ale strona nie wnosi o przywrócenia jej terminu.
W ocenie sądu, wadliwym jest postanowienie organu o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania, kiedy strona wnosi o przywrócenie jej tego terminu. Zauważyć należy, iż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ zobligowany jest rozpoznać a wydane w tej sprawie postanowienie jest postanowieniem ostatecznym. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2015 I OSK 1110/13 użyte w art. 59 § 2 k.p.a. sformułowanie "postanawia ostatecznie" wskazuje, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub zażalenia, zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Pogląd prawny, iż niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia dowołania w sytuacji, kiedy strona wnosi o przywrócenie jej terminu do dokonania tej czynności, wobec czego organ zobligowany jest wydać postanowienie na podstawie art. 59 § 2 K.p.a., jest jak się wydaje jest w orzecznictwie ugruntowany. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 I OSK 1490/07, w którym stwierdzono, iż gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu wniesienia odwołania (art. 59 § 2 K.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania. Wszak postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Podobnie wypowiada się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 III SA/Gd 154/18 wskazując, iż jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie (co w realiach sprawy ma miejsce) i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 § 1 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. I OSK 1490/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1065/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 506/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 II SA/Go 796/17).
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek w oparciu o regulację zamieszczoną w art. 59 § 2 k.p.a. (co zresztą uczynnił) na nie stwierdzać uchybienie terminowi do dokonania tej czynności. Na podstawie art. 136 K.p.a. Sądowi jest zresztą z urzędu wiadomo, iż wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 435/19 uchylił postanowienie organu o odmowie przywrócenia skarżącemu M. S. terminu do wniesienia odwołania.
Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a nie ma wpływu na ocenę legalności skarżonego postanowienia. Niewątpliwie organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Tym niemniej w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż naruszenie tej reguły skutkować powinno eliminacją aktu wydanego z naruszeniem tej zasady, jedynie wtedy gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonania czynności mającej wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 I OSK 1691/18, z dnia 12 marca 2019 II OSK 1022/17). W niniejszej sprawie strona skarżąca nawet nie wskazała by taka sytuacja miała zaistnieć.
Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.