Uzasadnienie
E. S. – M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z 12 lutego 2020 r., znak [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 31 grudnia 2019 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] położoną w O., odpowiadającą dawnej działce nr [...].
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 31 grudnia 2019 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku E. S. - M. w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w obrębie O., jednostka ewidencyjna O.-miasto, objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającą dawnej działce nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, była przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lipca 1999 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. z 10 grudnia 1998 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie odszkodowawcze z wniosku E. S. – M. ze względu na to, że stosownie do przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, za nieruchomości przejęte w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138) odszkodowanie nie przysługiwało.
Starosta podkreślił, że z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 § 1 k.p.a., oraz przez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zobligowany był do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną.
E. S.-M. w zażaleniu podniosła, że Konstytucja RP dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wygaśnięcia czy przedawnienia roszczeń o odszkodowanie - wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust.
5. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, bądź gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. dotyczą także stanów sprzed wejścia w życie ww. ustawy. Żaląca się podniosła, że Wojewoda sugerował w decyzji z 17 listopada 2017 r., znak: [...], że strona może wystąpić do starosty z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda postanowieniem z 12 lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy staje się niedopuszczalne.
Wskazał, że pismem z 29 listopada 2019 r. E. S. -M. wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za działkę nr [...], która - jak ustalono w toku postępowania o jej zwrot, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 24 sierpnia 2017 r., rozpatrzonego ostatecznie decyzją Wojewody z 17 listopada 2017 r. znak: [...] - odpowiada dawnej działce nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wskazał też, za organem I instancji, że sprawa o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość była przedmiotem ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lipca 1999 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z 10 grudnia 1998 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku E. S.-M..
Wojewoda stwierdził, że ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lipca 1999 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody K. z 10 grudnia 1998 r., znak: [...], rozstrzygnęła już kwestię bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, Co istotne, ani przedmiot, ani podmioty tego postępowania nie zmieniły się, podobnie jak stan prawny i faktyczny relewantny dla oceny tożsamości obu spraw. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania w ww. sprawie, dopóty wykluczone jest wszczynanie ponownego postępowania w tej sprawie, co prowadzić musi do wniosku o ziszczeniu się "innej uzasadnionej przyczyny", przemawiającej za odmową wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S.-M. wskazała, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę podnoszonego przez nią w zażaleniu argumentu, że Konstytucja RP dopuszcza wywłaszczenie wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Skarżąca wyraziła wątpliwość, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lipca 1999 r. ma znaczenie nadrzędne nad postanowieniami Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę zaakcentowano, że obie decyzje uprzednio ostatecznie załatwiające sprawę odszkodowawczą wydane zostały w okresie obowiązywania Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz obowiązującej nadal ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zamyka możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego, które, jak wskazuje się w doktrynie, "może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji konkretyzował prawa i obowiązku podmiotu stojącego poza jej strukturą.
W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 464).
Przyczyny zamykające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji możliwość uzyskania przez stronę decyzji administracyjnej (także milczącego załatwienia sprawy), o których mowa w art. 61a § 1 KPA, muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne. Powinny to być też przyczyny, których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Trzeba więc przyjąć, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 KPA organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 28.3.2018 r., II SA/Gl 106/18, Legalis; wyr. WSA w Kielcach z 12.4.2018 r., II SA/Ke 832/17, Legalis, por. też: R. Stankiewicz, Komentarz do art. 61a, teza 1, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2020, Legalis).
Niewątpliwie, jedną z przeszkód zamykających możliwość prowadzenia postępowania, a uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej decyzją ostateczną lub uprzednie załatwienie sprawy milcząco. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest w takiej sytuacji stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a nadto niezmienionego stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt. I OSK 1948/18, Legalis). Decyzja ostateczna tworząca stan powagi rzeczy osądzonej może być decyzją odmowną. Może to być również decyzja umarzająca postępowanie, zwłaszcza gdy stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowi emanację stanowiska organu co do braku normy prawa materialnego determinującej istnienie sprawy administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie uznano, że żądanie skarżącej zostało już ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Wojewody K. z 12 grudnia 1998 r. umarzającą – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w O. oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] i [...], która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z 26 lipca 1999 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, znak [...]
Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji z 1999 r. wskazuje, że bezspornie wniosek rozpatrzony decyzją z 1999 r. oraz wniosek złożony w 2019 r. pochodzą od tej samej osoby (E. S. – M.) i w obu sprawach przedmiotem żądania strony była działka oznaczona numerem [...] (aktualnie działka nr [...]) położona w O.. Nie budzi zatem wątpliwości, że kluczowym elementem sprawy administracyjnej podlegającym badaniu pod kątem tożsamości jest stan prawny. W tym zakresie organ I instancji przedstawił argumentację organów umarzających postępowanie w 1999 r. i stwierdził, że skoro wniosek Pani E. S. – M. z dnia 29 listopada 2019 roku jest tożsamy z wnioskiem rozstrzygniętym uprzednio decyzją z dnia 10 grudnia 1998 r., tj. pochodzi od tego samego podmiotu, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, nie może on być ponownie rozpatrzony.
Organ I instancji nie przeprowadził jednak żadnej analizy stanu prawnego obowiązującego w 1999 r. i aktualnego stanu prawnego. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody, chociaż zawiera obszerny wywód dotyczący podstaw odmowy wszczęcia postępowania, ochrony powagi rzeczy osądzonej, której dotyczy art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., to jednak próżno szukać w nim analizy tożsamości stanu prawnego sprawy, której dotyczyła decyzja 1999 r. ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej w 2019 r. Stanowisko Wojewody sprowadza się do konstatacji, zgodnie z którą, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania w opisanej wyżej sprawie, dopóty wykluczone jest wszczynanie postępowania w sprawie ze względu na "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a §1 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, stanowisko takie jest zbyt uproszczone.
Jak wskazano wyżej, tożsamość sprawy, której dotyczy wniosek, ze sprawą rozstrzygniętą decyzją administracyjną stanowi przeszkodę do prowadzenia na nowo postępowania administracyjnego, a następnie do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji (ewentualnie przez milczące załatwienie sprawy). Ustalenie tożsamości sprawy wymaga jednak, w odniesieniu do wszystkich elementów sprawy administracyjnej, wnikliwości i dokładności. Ustalenie tożsamości stanu prawnego w kontekście możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego nie może w szczególności sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, że obowiązuje ustawa lub nawet przepis prawa, na podstawie którego wydana została uprzednio decyzja ostateczna. Ustalenie tożsamości stanu prawnego wymaga wnikliwej analizy całokształtu norm prawnych stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta powinna była doprowadzić do odpowiedzi na pytanie, czy aktualnie nadal nie ma żadnych możliwości prawnych ustalenia i przyznania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty, których dotyczył wniosek skarżącej.
Warto w tym kontekście zauważyć, że prawo publiczne, którego normy stanowią podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ulega częstym zmianom. Tę cechę prawa administracyjnego należy uwzględniać, badając tożsamość sprawy zakończonej decyzją ostateczną ze stanem prawnym obowiązującym w chwili złożenia nowego wniosku, zwłaszcza jeśli zmiany prawne służą uzyskaniu zgodności prawa w określonej sferze z ustawą zasadniczą.
W kontrolowanej sprawie konieczna była zatem wnikliwa analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z 1999 r. i aktualnego stanu prawnego, w zakresie umożliwiającym rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Analizy takiej ani organ II instancji, ani organ I instancji nie przeprowadziły w minimalnym zakresie, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji – także naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Organy obu instancji ograniczyły się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, że sprawa zainicjowana wnioskiem z 1999 r. i sprawa zainicjowana 20 lat później są tożsame. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt pod względem legalności, przeprowadzanie argumentacji prawnej za organ, czy też jej uzupełnianie w istotnym zakresie. Podkreślić należy, że konieczność właściwego uzasadniania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej wynika bezpośrednio z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) nakazującej organom wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Przeprowadzenie analizy stanu prawnego pod kątem zweryfikowania tożsamości spraw nie wykracza poza ramy zakreślone dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyznaczonego przez art. 61a § 1 k.p.a.
Wobec powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją z 1999 r. i aktualnego stanu prawnego w zakresie odpowiednim dla oceny tożsamości spraw, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w przedmiotowej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.