Uzasadnienie
Przedmiotem skargi skarżącego P. U. (następcy prawnego K. W., dalej: skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 31 stycznia 2022 r. sygn. SKO.ZP/415/528/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 16 listopada 2021 r. znak IP.6730.17.2021 ustalającą warunki zabudowy.
W stanie faktycznym sprawy, decyzją z 16 listopada Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w C.. W uzasadnieniu powołanej decyzji wyjaśniono, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestorów złożony w dniu 13 kwietnia 2021 r. Organ I instancji wskazał, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano na uzyskane w toku postępowania niezbędne uzgodnienia. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 2 część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 3 część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wskazując, że przeprowadzona analiza terenu, funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji została przeprowadzona w stosunku do działki nr [...], która jest drogą i terenem niezabudowanym. Zdaniem skarżącej analiza nie obejmuje działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, w tym jej działki, która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów. W ocenie skarżącej, wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie skutków obowiązującej nowej linii zabudowy, ustalenie wskaźnika nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a w szczególności wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W uzupełnieniu odwołania skarżąca przedstawiła odpisy pozwoleń na budowę, które uzyskała w 2015 i 2017 r. Ponieważ budynek skarżącej posiada naświetlenie od strony planowanej inwestycji na działce inwestorów, skarżąca wniosła o wnikliwe rozpatrzenie sprawy.
Pismem z 19 stycznia 2022 r. inwestorzy wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji, wskazując, że nie ma oparcia w prawie dążenie do ograniczenia inwestora w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości.
Decyzją z 31 stycznia 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętej wnioskiem działce wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego wschodnią krawędź, o szerokości 40 m, przylegającą do działki drogowej – drogi gminnej, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji. Z tego względu, obszar analizowany wyznaczono w odległości 120 m od granic terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium, wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy zostały spełnione i należycie wykazane. Kolegium podkreśliło, że rejon planowanej inwestycji położony jest w centrum miejscowości, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z czego wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie kontynuacją funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie.
Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym brak jest wykształconej linii zabudowy, przebiega ona bardzo nieregularnie. Budynki sytuowane są w odległościach od 1-2 m od krawędzi drogi aż do 49 m w przypadku budynku szkoły. Niemniej z analizy wynika, że budynki mieszkalne sytuowane są zasadniczo w dużym zbliżeniu do krawędzi działek drogowych (2 m, 5 m, 2 m, 1 m, 4 m). W przedmiotowej sprawie linię wyznaczono w odległości 4 m od granicy z działką drogową, wskazując, że jest to linia nieprzekraczalna.
W przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 16%-19% W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 30,5%. Z analizy wynika, że przyjęte odstępstwo od ogólnej reguły podykotowane zostało charakterem i rozmiarem inwestycji, istniejącą już na terenie inwestycji zabudową, która aktualnie generuje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 18% oraz parametrami działki, na której jest ona planowana. Ustalono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 13,2 m do 16 m. W zestawieniu załączonym do analizy wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,2 m (nie wliczając budynku szkoły, o zasadniczo odmiennym charakterze i funkcji). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do okapu) ustalono w przedziale od 4 do 6 m. Wysokość głównej kalenicy ustalono na poziomie od 8 m do 10 m. Wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą (pomijając budynki szkoły i kościoła) ok 6-12 m (do kalenicy) i od 3 m do 11 m do okapu.
Średnia wysokość budynków do kalenicy wynosi 9 m., średnia wysokość do okapu to 6 m. Jak wskazano w analizie brak jest w obszarze analizowanym wykształconego wzorca wysokości zabudowy, a wartości te są zróżnicowane i tworzą uskoki. Jak podano, przyjęte ustalenia wynikają z potrzeby nawiązania o średnich wartości omawianego parametru z obszaru analizy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że dokonywane w ramach analizy ustalenia co do wysokości poszczególnych budynków nie są precyzyjnymi pomiarami geodezyjnymi. W związku z tym przyjęto dla planowanej zabudowy wartości równe ustalonym średnim z dopuszczalną niewielką tolerancją wynikającą ze wskazanego ryzyka błędu pomiarowego. Kolegium dalej wymieniło, że ustalono krycie dachem wielospadowym o wysokości kalenicy na poziomie 8-10 m i kącie nachylenia połaci dachowej w przedziale od 37°do 45°. Dopuszczono doświetlenie poddasza lukarnami i oknami połaciowymi.
Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie dachy połaciowe, dwu- i wielospadowe. Średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 9 m, a kąty nachylenia połaci dachowych wahają się w przedziale od 35° do 45°. Spełnienie pozostałych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy również nie budziło zastrzeżeń Kolegium.
Końcowo, organ podkreślił, że dokonując analizy terenu sąsiadującego z terenem inwestycji nie mógł brać pod uwagę parametrów powstającego na sąsiedniej działce budynku, ponieważ obiekt ten nie został jeszcze ukończony i oddany do użytkowania.
W skardze na powyższą decyzję, skarżąca podniosła, że organ nadzoru budowlanego wydał zgodę na użytkowanie budynku, który był przedmiotem inwestycji na działce skarżącej. Do skargi załączyła zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 3 marca 2022 r., w którym wskazano, że nie został wniesiony sprzeciw wobec wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca podtrzymała zarzuty nakreślone w odwołaniu i dodała, że analiza urbanistyczna obejmuje budynek kościoła, szkoły i banku, co powoduje zaburzone wyznaczenie parametrów, ze szkodą dla skarżącej.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że organy orzekają mając na uwadze stan na datę orzekania, a budynek na działce skarżącej nie był oddany do użytkowania na datę 31 stycznia 2022 r. W ocenie organu, zarzut naruszenia prawa własności jest chybiony i mógłby być rozpatrywany dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę.
W toku postepowania sądowego, Sąd pozyskał akt zgonu skarżącej i zawiesił postępowanie. Postanowieniem z 20 października 2022 r. Sąd podjął postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłej, tj. skarżącego.
Za pismem z 17 stycznia 2023 r. skarżący podniósł, że konieczne jest przeprowadzenie badań pod kątem wpływu nowej inwestycji na odpływ wód. Skarżący załączył do pisma zdjęcia przedmiotowego terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r.poz.1842 ze zm.), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa.
Spór w niniejszej sprawie ogniskował się wokół kwestii prawidłowości zastosowania przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określił na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.
Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399, dalej: rozporządzenie).
Z powyższego wynika, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W pierwszej kolejności należy dokonać kontroli przyjętego przez organ obszaru analizy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów (uprzednio § 3 ust. 2 rozporządzenia, obecnie zaś art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Za front terenu inwestycji organ przyjął działki od strony planowanego zjazdu na działkę (krawędź wschodnia o długości 40 m), co pozwoliło wyznaczyć obszar analizy na poziomie 120 m. Wartość ta stanowi trzykrotność szerokości terenu frontu i jednocześnie nie jest mniejsza niż 50 m. Powyższe pozwala stwierdzić, że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z prawem. Wyznaczony obszar analizy pozwalał na stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie, tj. zabudowa mieszkaniowej jednorodzinnej w części z usługami i budynkami gospodarczymi, w centrum miejscowości.
Przyjęta przez organy linia zabudowy wynosi minimum 4 m od krawędzi jezdni. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jednak w myśl ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie, ze względu na znaczne zróżnicowanie odległości budynków w obszarze analizy od krawędzi działek drogowych, niepozwalające na przyjęcie istnienia wykształconej linii zabudowy, zasadnym było zastosowanie wyjątku z ust.
4. Obiekty sytuowane w obszarze analizy istotnie są sytuowane według różnorodnych koncepcji przestrzennych, nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy, zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów, jak i w całym obszarze analizy. Organy prawidłowo wyjaśniły motywy postępowania, odwołując się do zasadniczej odległości budynków o analogicznym charakterze jak budynek będący przedmiotem inwestycji (2 m, 5 m, 2 m, 1 m, 4 m), a także do niezgłoszenia zastrzeżeń przez zarządcę drogi.
Podobnie za uzasadnione należało uznać odstępstwo od przewidzianej w § 5 rozporządzenia zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik, jak wynika z analizy, wynosi około 30,5%. Przyjęte odstępstwo zostało uzasadnione w analizie istniejącą na terenie inwestycji zabudową, która wraz z planowaną inwestycją wygeneruje wskaźnik około 36%. Sięgając do analizy należy stwierdzić, że wskaźnik ten – pozostając w zgodzie z wystąpieniem inwestorów i przy uwzględnieniu zastanej zabudowy – jednocześnie nie przekracza wskaźników występujących na obszarze analizy (37%, 38%, 42%, 43%, a nawet 50%, 56% i 60%), co pozwoli zachować zasadę kontynuacji charakterystyki zabudowy centrum miejscowości. Przyjętą w decyzji wartość należy zatem uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione.
Kolejno, przyjęta przez organy szerokość elewacji frontowej powierzchni nowej zabudowy zakotwiczona jest w ustalonej średniej szerokości elewacji (13,2 m). Jednocześnie górna wartość ustalonego przedziału (16 m) jest uzasadniona niewielką głębokością działki w stosunku do jej szerokości. Wartość ta nawiązuje do poziomu tolerancji 20%, o którym mowa w § 6 ust 1 in fine rozporządzenia, i co prawda przenosi tolerancję o około 1 punkt procentowy (do 21 %), natomiast – mając na uwadze zaakcentowaną konfigurację działki – rozstrzygnięcie organów należy uznać za zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia, mające uzasadnienie w wynikach analizy. W ocenie Sądu nie można w tych okolicznościach stwierdzić, że nie został zachowany warunek kontynuacji formy zabudowy występującej w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem cech zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji.
Odnosząc się z kolei do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, organy ustaliły wysokość kalenicy, tj. linii szczytowej budynku, na przedział 8-10 m (dla średniej w obszarze analizy 9 m), zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. okapu, na przedział 4-6 m (dla średniej 6 m). W przypadku natomiast usytuowania budynku szczytową ścianą lub lukarną do drogi, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organy ustaliły na wysokość lukarny lub budynku w kalenicy. Wysokość ta jest kwestionowana przez skarżącego, jako zawyżona.
Należy jednak stwierdzić, że ustalona wartość górnej krawędzi elewacji mieści się w granicach średniej (4-6 m, dla średniej 6 m), zaś wysokość kalenicy do niej nawiązuje (8-10 m, dla średniej 9 m). Wbrew twierdzeniom skarżącej, wyznaczone wartości nie zostały przyjęte przez zaburzenie średnich wysokości budynkami szkoły i kościoła. Przyjęta tolerancja – w zgodzie z § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia – jest uzasadniona nachyleniem działki i jej opisaną powyżej konfiguracją, brakiem wykształconego wzorca wysokości zabudowy i możliwym niewielkim błędem pomiarowym wysokości poszczególnych budynków.
W wyniku dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd podzielił pogląd organów, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.
W odniesieniu do twierdzeń podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że dla określenia warunków zabudowy brane są pod uwagę obiekty, których budowa została ukończona zgodnie z prawem, aby mogły być punktem odniesienia dla przesłanek, o których stanowi art. 61 u.p.z.p. Nie mogą to być obiekty w trakcie realizacji robót budowlanych. Sąd podkreśla przy tym, ze kontroluje sprawę na dzień wydania zaskarżonych decyzji i nie bierze pod uwagę rozwoju w czasie ewentualnych procesów inwestycyjnych. Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia wynika, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożyła 17 lutego 2022 r., zaś samo zaświadczenie zostało wydane 3 marca 2022 r., zatem po wydaniu decyzji zarówno I jak i II instancji.
Nawiązując natomiast do kwestii odpływu wód opadowych, należy zauważyć, że problematyka zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich nie jest objęta zakresem postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem jest uregulowana w procedurze przewidzianej w art. 234 z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2022 r. poz. 2625).
Końcowo należy przypomnieć – w kontekście zabezpieczenia interesów osób trzecich – istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Otóż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami (por. wyrok NSA z 30 października 2015 r., sygn. akt II OSK 484/14). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 września 2017 r. II SA/Bk 470/17, wyrok NSA z 19 maja 2022 r. II OSK 1623/19). Jak trafnie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 6 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 304/18), organ planistyczny nie może na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze: przekraczałoby to kompetencje tego organu administracji określone przez przepisy prawa, a po drugie: byłoby to niemożliwe technicznie.
Wszakże organ planistyczny nie dysponuje projektem budowlanym, zatem nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Pełniejsza ochrona interesu skarżącego, z wykorzystaniem przepisów techniczno-budowlanych, może nastąpić dopiero na etapie realizacyjnym, którego wstępnym elementem jest postępowanie o udzielenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Na etapie niniejszym ochrona ta, wobec celu i podstawy prawnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest siłą rzeczy węższa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).