Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 listopada 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 127, art. 128 par. 1, 2 i 4, przy uwzględnieniu art. 17, art. 26 par. 2 i art. 132 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekł o zastępczym wykonaniu na koszt Lilii i Krzysztofa K. uzupełnienia w wymaganym zakresie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 10,10 x 11,10 m znajdującego się na działce położonej w B. 30a - z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w postanowieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 czerwca 1998 r. Jednocześnie wezwano Lilię i Krzysztofa K. do złożenia zaliczki w kwocie 500 zł.
W zażaleniu od tego postanowienia Lilia K. wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w tym zakresie, bądź o zobowiązanie organu I instancji do precyzyjnego określenia obowiązku, który jest obecnie przedmiotem wykonania zastępczego. Zarzuciła, że w samym postanowieniu co do treści obowiązku odwołano się do postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 10 czerwca 1998 r., które - ze względów organizacyjnych i technologicznych - stało się nieaktualne. Organ nie wziął pod uwagę, że w dniu 4 stycznia 1999 r. przedłożona została inwentaryzacja wykonanych robót wraz z opinią techniczną, a w dniu 18 maja 1998 r. był złożony projekt budowlany. Organ nadzoru budowlanego winien był wydać postanowienie określające zakres dokumentacji do uzupełnienia, czego do chwili nie uczynił, posługując się sformułowaniem "kompletnej oceny stanu technicznego".
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2000 r. (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem z dnia 10 czerwca 1998 r. organ I instancji nałożył na Lilię i Krzysztofa K. obowiązek dostarczenia oceny technicznej budynku mieszkalnego w związku z wybudowaniem go niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Inwestorzy wywiązali, się z nałożonego obowiązku i przedłożyli wymaganą ocenę. Jednak jej zakres, jak i zakres projektu wymaganych zmian nie był wystarczający i nie doprowadziłby obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
W związku z tym upomnieniem z dnia 10 maja 1999 r. organ I instancji wezwał zobowiązanych do uzupełnienia oceny stanu technicznego o projekt wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami. W dniu 18 maja 1999 r. Państwo K. ponownie złożyli dokumentację. Pismem z dnia 12 sierpnia 1999 r. organ poinformował inwestorów, że przedłożona dokumentacja wymaga uzupełnienia, które polegać powinno na opracowaniu projektu przebudowy ściany budynku od strony granicy działki oraz połaci dachu skierowanej na stronę tej granicy - w terminie do dnia 15 września 1999 r. W piśmie tym poinformowano też inwestorów, że niedotrzymanie wyznaczonego terminu skutkować będzie zleceniem wykonania opracowania na koszt inwestorów. Inwestorzy obowiązku nie wykonali, w związku z tym organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym z dnia 9 listopada 1999 r. i postanowił wykonać zastępczo na koszt inwestorów uzupełnienie w wymaganym zakresie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Lilia i Krzysztof K. podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Zwrócili uwagę, że organ II instancji nie kwestionuje, iż obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 10 czerwca 1998 r. zostały wykonane. Zakres tych obowiązków nie był dostatecznie jasno określony, skoro okazało się, że - zdaniem organu - istnieje potrzeba wykonania dalszej dokumentacji. Taka praca organu stanowi naruszenie art. 11 Kpa. Zdaniem skarżących, skoro organ I instancji nie określił zakresu dokumentacji, zaś strona uznaną część dokumentacji wykonała, to zgodnie z art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznać należy że obowiązek strony został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Dodała, że przedstawiona przez inwestorów, w wykonaniu postanowienia z dnia 10 czerwca 1999 r., ocena, została uzupełniona aneksem, w którym przedstawiono 2 koncepcje przebudowy budynku od strony granicy działki: pierwsza polegająca na zmianie spadku dachu i podniesieniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, oraz druga polegająca na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działki i połączenia jej z budynkiem. Do tej drugiej wersji inwestorzy dołączyli projekt wykonania. Właściciele nieruchomości sąsiedniej nie wyrazili jednak zgody na dobudowę budynku do granicy z ich działką, a ponadto strony wskazywały inny przebieg granicy, organ I instancji uznał, że powinna być realizowana pierwsza wersja przebudowy. Koncepcja ta jednak wymaga projektu i ten właśnie projekt jest egzekwowany przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył;
Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W badaniu tym Sąd nie jest ograniczony zarzutami skargi, lecz tylko granicami sprawy. W związku z powyższym może dokonać oceny wpływu na rozstrzygnięcie innych, niż wskazane przez skarżącego, uchybień.
W sprawie poddanej osądowi doszło do naruszenia prawa, które z góry powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowień, i to bez potrzeby oceny zasadności podnoszonych w skardze zarzutów. Niezależnie bowiem od tego, czy egzekwowany obowiązek został prawidłowo określony i czy ze względu na to określenie nadawał się do egzekwowania, stwierdzić należy, że w ogóle nie było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie - do wydania postanowienia o zastępczym wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W tytule wykonawczym, wystawionym w dniu 9 listopada 1999 r. wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika z postanowienia z dnia 10 czerwca 1998 r., a więc z postanowienia wydanego w oparciu a przepis art. 89 ust. 2 ustawy Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym w dacie tego postanowienia/. Postanowienie zaś oparte na tej podstawie jest postanowieniem dowodowym, wydawanym w ramach prowadzonego postępowania merytorycznego. Jako takie nie może stanowi tytułu uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skutki niewykonania obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz uregulowane zostały odrębną normą, stosowaną w toku postępowania rozpoznawczego tj. przepisem art. 89 ust. 3 /obecnie art. 81c ust. 4/. Pogląd taki został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r. II SA/Gd 1425/98 /ONSA 2002 Nr 2 poz. 71/, a motywy tego wyroku obecny skład w całości podziela.
Zgodnie z art. 29 par. 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jest obowiązany do badania z urzędu, i to na każdym etapie postępowania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Jak zaś wyżej wskazano, przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 89 Prawa budowlanego w trybie egzekucji administracyjnej, nie było dopuszczalne.
W tym stanie omawianie dalszych uchybień, popełnionych w toku postępowania, które w ogóle nie powinno być wszczęte, jest zbędne. Warto jednak zauważyć, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opis obowiązku pozostałego do wykonania różni się od opisu tego obowiązku zawartego w postanowieniu i w tytule wykonawczym.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3, w zw. z art. 29 i na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w wyroku.