Uzasadnienie
Decyzją z 11 października 2019 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2019.1186 ze zmianami), zwanej dalej P.b. oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta T. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego - parterowego wolno stojącego o pow. zabudowy 24,8 m2 na działkach ewid. [...], [...] położonych w miejscowości K..
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Z.P. Wojewoda M. decyzją z dnia 26 lutego 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo przyjęto tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Działki objęte przedmiotowym zgłoszeniem znajdują się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w Gminie K. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z 2 lipca 2001 r.). Działki nr [...] i [...] zlokalizowane są w jednostkach strukturalnych planu oznaczonych symbolami M8 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz RE-tereny rolne, o podwyższonym reżimie ochrony. Jak wynika z rysunku załączonego do wniosku (kopia mapy zasadniczej, na której odręcznie naniesiono linie rozgraniczające jednostki planu) przedmiotowy budynek gospodarczy zostanie wybudowany na terenie RE.
§ 14 ust. 2 planu stanowi cyt.: Na terenach RE, o których mowa w ust. 1 pkt. 1, ustala się następujące zasady zabudowy, zagospodarowania i ochrony:
- 1) ustala się zakaz zabudowy z następującymi wyjątkami:
- a) urządzenia związane z narciarstwem, jak: koleje linowe i wyciągi narciarskie z wyznaczonymi polami i trasami narciarskimi,
- b) obiekty małej architektury, z zachowaniem zasad określonych w§ 13 ust. 2,
- c) budowle i urządzenia związane z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną,
- 2) mogą być urządzane turystyczne ścieżki piesze, rowerowe i konne oraz turystyczne trasy narciarskie,
- 3) istniejące obiekty budowlane mogą być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane, z możliwością wyłącznie jednorazowego powiększania kubatury istniejącej, nie więcej niż o 10% oraz z zachowaniem warunków określonych w§6 ust. 2 pkt. 7-9,
- 4) tereny powinny być częściowo zalesione, zadrzewione i zakrzewione, przy zastosowaniu gatunków miejscowych, ze szczególnym uwzględnieniem otoczenia cieków.
Zatem budowa budynku gospodarczego w przewidzianej przez inwestora lokalizacji jest niezgodna z ustaleniami planu normującymi zasady zabudowy i zagospodarowania terenów RE, w których - poza ww. wyjątkami (do których nie należy zgłaszany obiekt) - obowiązuje zakaz zabudowy.
Inwestor, w celu wykazania zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego powołał się na treść § 2 ust. 2 pkt 1 planu, w którym wskazano, że przesunięcie, z zastrzeżeniem ust. 3, linii rozgraniczających terenu, nie przekraczające 10 m w jedną stronę, wynikające z uwzględnienia szczegółowych warunków związanych z rozwiązaniami technicznymi, stanem własności gruntów bądź z sytuacją terenową, jest zgodne z ustaleniami planu. Skuteczne zastosowania tego zapisu planu - tj. przesunięcie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu - miałoby taki skutek, że planowany budynek gospodarczy byłby zlokalizowany w jednostce planu M8, w której istnieje możliwość sytuowania takiego obiektu budowlanego.
Niemniej jednak, pomimo wyraźnie sformułowanego przez Starostę T. obowiązku wykazania (pkt 7 postanowienia z 9 września 2019 r.), że na terenie inwestycji występuje jakaś szczególna sytuacja terenowa (podać jaka), lub taki stan własności gruntów bądź zastosowane rozwiązania techniczne (podać jakie), które uniemożliwiałyby jej zabudowę (w części działki przeznaczonej pod zabudowę), Inwestor nie podjął żadnej próby udowodnienia takiej okoliczności i tym samym możliwości skorzystania z zapisu § 2 ust. 2 pkt 1 planu. W ocenie Wojewody M., z żadnego dokumentu zalegającego w aktach sprawy nie wynika, jakoby § 2 ust. 2 pkt 1 planu mógł znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Jednocześnie, zgodnie z art. 6 pkt 2 P.b. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w postanowieniu z 9 września 2019 r., a sama inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stwierdzono ponadto, że postanowienie Starosty T. z 9 września 2019 r. jest prawidłowe w odniesieniu do pozostałych punktów, w których organ I instancji wskazał konieczne do uzupełnienia braki. Podkreślono, że organ I instancji oceniając zgłoszenie ma obowiązek sprawdzić czy jest ono zgodne z m.in. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi (tj. ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ocena ta może zostać dokonana jedynie w oparciu o kompletne zgłoszenie. Nieuzupełnienie przez Inwestora braków zgłoszenia zobligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji do wniesienia sprzeciwu, gdyż przyjęcie niekompletnego zgłoszenia, uniemożliwiającego dokonania jego rzetelnej oceny z obowiązującymi przepisami stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane.
W odniesieniu do zarzutu przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu wyjaśniono, że postanowienie przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5d P.b.). Oznacza to, że termin ten liczony jest od początku, po uzupełnieniu zgłoszenia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu. W omawianej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu / rozpoczął bieg od 20 września 2019 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Z. dokumentów stanowiących odpowiedź Inwestora na postanowienie), a ponieważ sprzeciw został wniesiony 11 października 2019 r., 21-dniowy termin do jego wniesienia przez organ I instancji został dochowany.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.P., zarzucając wniesienie sprzeciwu po upływie 21-dniowego terminu wynikającego z przepisów prawa. List polecony zawierający sprzeciw został wysłany 17 października 2019 r., a doręczony mu 18 października 2019 r. Skarżący przystąpił do wykonania robót budowlanych 12 października 2019 r. zgodnie z Prawem budowlanym, a do czasu dostarczenia mu sprzeciwu wykonał już połowę planowanych robót. Do skargi dołączono kopię koperty, w której – jak twierdzi skarżący – doręczono mu decyzję organu I instancji, a z pieczątki Poczty Polskiej wynika, że list ten został nadany 17 października 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że decyzja organu I instancji o sprzeciwie została wydana z zachowaniem terminu w dniu 11 października 2019 r. i tego dnia, stosownie do wymogów art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane została nadania listem poleconym na poczcie, nie przedstawił jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tych okoliczności.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 marca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stosuje przepisy obowiązujące w dacie jej wydania – a więc w niniejszym przypadku ustawę prawo budowlane w brzmieniu na dzień 26 lutego 2020 r. Ta właśnie wersja ustawy będzie powoływana w dalszej części uzasadnienia.
Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie – bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie bez ustalenia, czy decyzja organu I instancji o sprzeciwie została wydana w terminie wynikającym z przepisów prawa.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem postępowania jest inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego - parterowego wolno stojącego o pow. zabudowy 24,8 m2 na działkach ewid. [...], [...] położonych w miejscowości K.. Jako wolno stojący budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 inwestycja ta zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podlega trybowi zgłoszeniowemu. Zastosowany przez organy obu instancji tryb postępowania jest prawidłowy.
W kwestii terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych istotne są następujące przepisy ustawy Prawo budowlane:
- – art. 30 pkt 5: "Zgłoszenia (...) należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie".
- – art. 30 ust. 6a: "Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) (...)".
- – art. 30 ust. 5c: "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji".
- – art. 30 ust. 5d: "Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5".
Analizując daty dokonania poszczególnych czynności przez organ I instancji trzeba wskazać, że inwestor dokonał zgłoszenia w dniu 19 sierpnia 2019 r. Postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c, zostało wydane 9 września 2019 r. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru przez skarżącego przesyłki zawierającej to postanowienie widnieje jedynie data doręczenia (10 września 2019 r.) oraz data zwrotu do placówki oddawczej Poczty Polskiej w Z. (15 września 2019 r.), brak jest natomiast daty nadania, jednakże można domniemywać, że nadanie musiało nastąpić, co najmniej dzień wcześniej niż doręczenie czyli 9 września 2019 r. Termin 21 dni od dokonania zgłoszenia upływał właśnie 9 września, a zatem poprzez wysłanie inwestorowi postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nastąpiło przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu.
Termin ten ponownie rozpoczął bieg w dacie wpływu do urzędu dokumentów przesłanych przez inwestora w wykonaniu postanowienia tj. 20 września 2019 r. (k. 22 – 25 akt administracyjnych I instancji). Tym samym termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 11 października 2019 r. Tę właśnie datę nosi decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, jednakże – jak wynika z cytowanego wyżej art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane – dniem wniesienia sprzeciwu nie jest dzień wydania decyzji, lecz dzień nadania tej decyzji w placówce pocztowej.
Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji znajdującym się w aktach organu I instancji, podobnie jak w przypadku wcześniejszego postanowienia, brak jest daty nadania przesyłki, a jedynie data odbioru przez inwestora (18 października 2019 r.) oraz data zwrotu do placówki oddawczej w Z. – 18 października 2019 r.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził ogólnie, że sprzeciw został wniesiony 11 października 2019 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ kategorycznie stwierdził, że "decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu 11 października 2019 r. i w tym samym dniu została nadana na poczcie". Nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie poczynił te ustalenia.
Znajdujące się w aktach dokumenty wskazują, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wysłana w dniu 17 października 2019 r., a zatem pięć dni po terminie. Skarżący do skargi dołączył kserokopię koperty, w której otrzymał przesyłkę, a przed posiedzeniem, na którym rozpoznano skargę, dołączył oryginał tej koperty. Ze znajdującego się w aktach organu I instancji zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję tego organu przez skarżącego wynika, że nosiła ona numer [...] i taki numer widnieje na oryginalne koperty przesłanej przez skarżącego, gdzie na pieczątce Poczty Polskiej umieszczona jest data "17.10.2019". Również data 17 października 2019 r. widnieje na metryce sprawy [...] (pkt 14 metryki), jako data wysyłki decyzji organu I instancji.
Ponieważ data wysłania decyzji Starosty T. do Z.P. jest kluczowa dla oceny prawidłowości decyzji tego organu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody celem jednoznacznego ustalenia tej okoliczności przez organ odwoławczy. Jeżeli bowiem wysłanie decyzji Starosty nastąpiłoby po 11 października 2019 r., to wniesienie sprzeciwu byłoby bezskuteczne. Sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych może być wniesiony wyłącznie w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji - w przypadku ustalenia, że wysłanie decyzji zawierającej sprzeciw nastąpiło po upływie tego terminu - nie będzie możliwa merytoryczna ocena tej decyzji przez organ II instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda M. jednoznacznie ustali datę wysłania do inwestora decyzji zawierającej sprzeciw, z powołaniem się na stosowne dowody na tę okoliczność i w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Wobec nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).