Uzasadnienie
II SA/Kr 475/ 02
Decyzją z dnia [...].11.2001r, wydaną na podstawie art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397 oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. i J. T. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1993r oraz przepisy szczególne - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać.budynki i ich usytuowanie, Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą: powierzchnia zabudowy ok. 180 m kw., przewidzianej do realizacji w [...] małej na działkach [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki te położone są częściowo w terenie A2M, A3MRJ, które przewiduję funkcję mieszkalnictwa, a częściowo w terenie F1RP - tereny kompleksowych terenów rolnych, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji kubaturowych. Mając na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie', po ponownej konfrontacji mapy ewidencyjnej gruntów wsi [...] Mała z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że gabaryty projektowanego obiektu wskazują na całkowitą niemożność lokalizacji projektowanej zabudowy w terenie budowlanym i nie dają możliwości zachowania odległości wymaganych przepisami szczególnymi (usytuowanie budynku w stosunku do granic działek sąsiednich).
W odwołaniu od tej decyzji B. i J. T. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że pomiary terenów budowlanych, dokonane przez urzędników, nie są prawidło we.
Decyzją z dnia 28 grudnia 2001r znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art.138 § 2, art.177 § l, art.127 § 2 i art.17 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że rozpoznając odwołanie od uprzednio wydanej, pozytywnej dla inwestora decyzji, SKO stanęło na stanowisku, organ I instancji winien wyjaśnić, czy części działek wchodzące w skład terenu budowlanego umożliwiaj ą j ego zabudowę w sposób zgodny z przepisami szczególnymi.
W wyniku ponownego rozparzenia sprawy, biorąc pod uwagę zarówno sposób przeniesienia linii rozgraniczających z planu zagospodarowania przestrzennego na mapę stanowiącą załącznik do decyzji wzizt, jak też wyraźnie sprecyzowane gabaryty poziome budynku proponowanego przez inwestorów, organ I instancji doszedł do wniosku, że z uwagi na szczupłość działek możliwej do zabudowy zgodnie z ustaleniami planu urbanistycznego - zamierzenie inwestora nie może być zrealizowane po jego myśli. Dlatego też wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wskazanego terenu. Organ odwoławczy podał, że przepis art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wydanie decyzji ustalającej wzizt, czyli decyzji pozytywnej jest możliwe tylko wtedy, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa oraz ustaleniami m.p.z.p. Samorządowe Kolegium odwoławcze stwierdziło, że projektowana przez inwestora zabudowa działek nr [...] i [...] jest niemożliwa.
Wyjaśniło także, że interpretacja przebiegu linii rozgraniczających przenoszonych z planu urbanistycznego, wykonanego w skali 1:10 000 na kopię mapy zasadniczej w skali l: 500 należy do Wójta Gminy. Skoro rozpatrując sprawę ponownie, po uchyleniu pierwszej decyzji w tej samej sprawie wzizt, wójt jako organ I instancji uznał za bardziej właściwe wydanie decyzji odmownej, to organ odwoławczy, obligowany przepisem art.!38§ 3 kpa nie może tego rozstrzygnięcia zmienić.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i J. T. podtrzymali zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 127,1), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/.
W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem.
Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./.
Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy).
W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę.
W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych.
Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt nie narusza przepisów technicznych dotyczących usytuowania obiektów. Ma jedynie obowiązek odnieść się do zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oceniając zgodność tego zamierzenia z ustaleniami planu i to w granicach ich kompetencji, a nie przesądzać o konkretnym charakterze obiektów, które zdaniem tych organów mogą być na działce lokalizowane. Takie postępowanie jest równoznaczne z niedopuszczalnym przejmowaniem kompetencji organów orzekających o pozwoleniu na budowę. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do sposobu przeniesienia linii rozgraniczających ? planu zagospodarowania przestrzennego na mapę stanowiącą załącznik do uprzednio wydanej decyzji wzizt. W związku z tym stwierdzić należy, że nie wiadomo kto wrysował na tę mapę przebieg linii oddzielającej teren oznaczony symbolem F l Rp od terenu A 2 M, A 3 MRJ. Nie wiadomo również przez kogo załącznik ten został podpisany. Mając na uwadze treść § 6 ust. l pkt l rozporządzenia MINISTRA GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ I BUDOWNICTWA z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, stwierdzić należy, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji wzizt powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.
Przedstawione akta administracyjne nie zawierają pełnego tekstu planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności jego postanowień ogólnych co do interpretacji przebiegu linii rozgraniczających.
Treść wniosku inwestora o wydanie decyzji wzizt odbiegała od wymogów stawianych w przepisie art.41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w szczególności nie wymagał określenia dokładnych parametrów inwestycji i przedstawienia jej szczegółowej lokalizacji na projekcie zagospodarowania działki, koniecznym dopiero w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Organ wydający decyzję wzizt nie jest związany wnioskiem wykraczającym poza ramy określone w art.41 ustawy.
Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Niezrozumiała jest podstawa prawna decyzji organu odwoławczego. Po pierwsze, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to podstawą rozstrzygnięcia nie może być przepis art.138 § 2 kpa. Po drugie decyzja wzizt nie opiera się na uznaniu administracyjnym, tak więc nie jest uzasadnione twierdzenie organu odwoławczego, że w oparciu o przepis art.138 § 3 kpa, nie mógł zmienić rozstrzygnięcia organu i instancji.,
Stosownie do treści art.145 § l pkt a< i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.