Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. AU-02-3.6730.2.555.2022.MML, zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, z układem komunikacji wewnętrznej oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...]".
W uzasadnieniu przywołano art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy czym zawieszenie postępowania w tym przypadku może nastąpić tylko wówczas, gdy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne, ale Gmina na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proceduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jak ustalił Organ I instancji, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, dla którego uchwałą nr XCII/2503/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 06 lipca 2022 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru "R." w Krakowie.
Zgodnie z zapisami wytycznych do planów miejscowych zawartych w Tomie III Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXI 1/1700/14 z dnia 09 lipca 2014 r., gdyż zgodnie z art. 15 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, z którymi sporządzany projekt planu powinien być zgodny, teren na którym planowana jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem położony jest w obszarze oznaczonym symbolami:
- - dla wschodniej część terenu zamierzenia inwestycyjnego: MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o funkcji podstawowej zdefiniowanej jako w szczególności zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły),
- - dla zachodniej część terenu zamierzenia inwestycyjnego: KD - tereny komunikacji, o funkcji podstawowej zdefiniowanej jako w szczególności tereny komunikacji kołowej obejmujące korytarze podstawowego układu drogowo - ulicznego (w tym w przebiegu tunelowym) oraz tereny miejskiej komunikacji szynowej, tereny i przystanki tramwajowe, pętle tramwajowe i autobusowe.
Ponadto Organ I instancji wskazał, że zgodnie z planszą K4 Studium - Systemy transportu, kierunki i zasady rozwoju, ulica [...] została określona jako KDZ - droga zbiorcza. Jednocześnie Organ I instancji podkreślił, że Wydział Planowania Przestrzennego UMK odnosząc się do planowanej inwestycji w opinii z dnia 18 listopada 2022 r. wskazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami Studium w zakresie:
- - przeznaczenia terenu,
- - maks. wysokości zabudowy, która w Studium została określona na poziomie 11 m,
- - min. powierzchni biologicznie czynnej, która w Studium została określona na poziomie 30 %.
W związku z powyższym Organ I instancji stwierdził - mając na uwadze, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z założeniami projektu planu w zakresie przeznaczenia terenu - że w tych okolicznościach uzasadnione jest skorzystanie z prawnej możliwości wstrzymania przedmiotowego postępowania.
Powołano się przy tym na liczne orzecznictwo sądowe wskazując, iż skoro już sam zamiar podjęcia uchwały daje podstawy do zawieszenia postępowania, to z całą pewnością podstawy takie ziszczają się w sytuacji, gdy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu.
W konsekwencji Organ I instancji stwierdził, że zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli E. B. - B. oraz M. B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez:
- 1) niewykazanie, że planowanie zamierzenie inwestycyjne będzie sprzeczne z ustaleniami projektowanego MPZP;
- 2) przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy prace planistyczne nad MPZP są w bardzo początkowej fazie i nie ma założeń MPZP, a także brak jest także realnej szansy na uchwalenie MPZP przed upływem terminu zawieszenia, co powoduje bezzasadne ograniczenie prawa do przyszłej zabudowy nieruchomości, jako części konstytucyjnego prawa własności.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - iż "sama sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dokument Studium nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego, a zatem nie może wywoływać miarodajnych dla ocenianego obecnie postępowania skutków prawnych".
Zarzucono ponadto, iż nie stanowi także źródła prawa znajdująca się w aktach sprawy opinia Prezydenta Miasta Krakowa - Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK, podczas gdy Organ w zaskarżonym postanowieniu oparł się wyłącznie na tych dwóch dokumentach nie będących źródłami praw. Kolejno podniesiono, że w zakresie planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ". " w K., jedyną podjętą czynnością było podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (16 lipca 2022 r.) oraz wyznaczenie terminu do zgłoszenia wniosków co do treści planu (16 września 2022 r.), które to wnioski, jak stwierdzają Skarżący, nie zostały jednak dotychczas rozpatrzone, zaś sam plan nie zawiera jeszcze żadnych koncepcji swojego przyszłego kształtu i nie sporządzono żadnej dokumentacji w tym zakresie.
Tym samym w ocenie Skarżących, procedura planistyczna jest w bardzo wczesnej fazie zaawansowania i nie pozwala na ustalenie, że faktycznie istnieje niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, co stanowiłoby przesłankę zawieszenia postępowania. Ponadto Skarżący czas trwania postępowania planistycznego w Krakowie to obecnie okres około 4 lat, tak więc oczywistym jest, że na obecnym etapie zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości (Wnioskodawców), poprzez uniemożliwienie uzyskania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.ZP/415/620/2022, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2022.503) oraz art. 123 § 1, art. 138 § l pkt l w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podzielając ustalenia organu I instancji podano, iż zgodnie ze Studium - Systemy transportu, kierunki i zasady rozwoju, droga publiczna stanowiąca ulicę B. G. została określona jako droga zbiorcza oznaczona symbolem KDZ. Ponadto w opinii z dnia 18 listopada 2022 r. Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa jednoznacznie stwierdził - odnosząc się do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami Studium w zakresie zarówno przeznaczenia terenu, jak i maksymalnej wysokości zabudowy (która w Studium została określona na poziomie 11 m), jak również minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (która w Studium została określona na poziomie 30 %).
Zatem w ocenie Kolegium bezsporne jest, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z założeniami projektu planu, w związku z czym zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli E. B. – B. i M. B., zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, oraz przekroczenie zasad uznania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez organ, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżących o ustalenie warunków zabudowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ prawidłowo zastosował ww. przepisy i dokonał prawidłowej oceny dowodów oraz nie przekroczył zasad uznania administracyjnego to postępowanie nie uległoby zawieszeniu,
- 2. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a zastosowanie w sprawie środków nieadekwatnych oraz prowadzących do wydłużenia i utrudnienia prowadzonego w sprawie postępowania, gdyż w wyniku bezpodstawnie zastosowanej przez organ instytucji zawieszenia postępowania doszło do wydłużenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy o co najmniej kilka miesięcy.
- 3. naruszenie art. 62 ust. 1 upzp poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, a w szczególności z uwagi na bardzo wczesny etap prac planistycznych (do prac planistycznych przystąpiono dopiero 6 lipca 2022r.) brak było (na moment wydania postanowienia przez organ I i II instancji) i nadal brak jest jakiegokolwiek prawdopodobieństwa ukończenia prac planistycznych przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Gdyby organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i w konsekwencji nie zastosował błędnie ww. przepisu nie doszłoby do bezzasadnego zawieszenia postępowania, co wskazuje, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu podkreślono, iż organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, że zamierzenie inwestycyjne będzie niezgodne ze sporządzanym miejscowym planem. W ocenie Skarżących nie jest wystarczające luźne powoływanie się na zapisy Studium – ogólne i dające organowi planistycznemu znaczną swobodę kształtowania przestrzeni na etapie prac planistycznych. Na dzień wydania postanowienia o zwieszeniu brak było choćby wstępnych propozycji rozwiązań projektowych, które miałby się znaleźć w przyszłym planie, nie mówiąc już o braku jakiegokolwiek projektu planu. Organy pominęły jednocześnie całkowicie konieczność wykazania prawdopodobieństwa uchwalenia planu w ciągu 9 miesięcy od złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie prace planistyczne dopiero się rozpoczęły i nie są na zaawansowanym poziomie. W związku z powyższym Organ nie powinien był się powstrzymywać od określania warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sporna w kontrolowanej sprawie instytucja zawieszenia postępowania przewidziana została w art. 62 ust. 1 upzp, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
- 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
- 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Powyższe brzmienie przepisu wskazuje, iż postanowienie wydawane na jego podstawie winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Zatem w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie, w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1.
Organy prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne skarżących zlokalizowane jest na obszarze, dla którego uchwałą nr XCII/2503/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2022 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru "R." w K.. Zgodnie z zapisami wytycznych do planów miejscowych zawartych w Tomie III Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXI 1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym symbolami:
- - dla wschodniej część terenu zamierzenia inwestycyjnego: MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o funkcji podstawowej zdefiniowanej jako: zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz o funkcji dopuszczalnej określonej jako: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej,
- - dla zachodniej część terenu zamierzenia inwestycyjnego: KD - tereny komunikacji, o funkcji podstawowej zdefiniowanej jako: tereny komunikacji kołowej obejmujące korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego (w tym w przebiegu tunelowym) tereny pod autostrady, drogi ekspresowe i inne drogi publiczne (klasy głównej ruchu przyspieszonego, głównej i zbiorczej) oraz tereny miejskiej komunikacji szynowej, tereny i przystanki tramwaju, pętle tramwajowe i autobusowe.
Zgodnie ze Studium - Systemy transportu, kierunki i zasady rozwoju, droga publiczna stanowiąca ulicę B. G. została określona jako droga zbiorcza oznaczona symbolem KDZ.
Organy wskazały także na opinię z dnia 18 listopada 2022 r. Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, stwierdzającą w zakresie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - że nie jest zgodne z ustaleniami Studium w zakresie zarówno przeznaczenia terenu, jak i maksymalnej wysokości zabudowy (która w Studium została określona na poziomie 11 m), jak również minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (która w Studium została określona na poziomie 30 %).
Zatem wbrew argumentacji skargi zachodzi jednak obecnie niezgodność z założeniami projektu planu.
Ponadto sama konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 upzp daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Stąd skoro organ może w ramach tej procedury bez spełnienia żadnych dodatkowych wymagań zawiesić postępowanie, nawet jeśli jeszcze nie wszczęto procedury planistycznej to tym bardziej w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie – kiedy taka procedura planistyczna została już wszczęta. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.
Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już rozpoczęte, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, przy respektowaniu ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 upzp (por. przykładowo wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15). Zawieszenie postępowanie nie jest uzależnione od czasu trwania tej procedury, lecz następuje wyłącznie na okres wynikający z art. 62 ust. 1 w/w ustawy, tj. 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Skarżone organy zatem orzekły w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy odnoszący się do etapu postępowania oraz rodzaju weryfikowanego orzeczenia, i w zakresie oceny pod kątem zasadności zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 upzp.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.