Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z 21 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy z 7. 07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 póz. 1118 z póz. zm.) po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego w dniu 19 lutego 2009 r. istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. o pozwoleniu na budowę z [....] października 1991 r. znak: [....] przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [....] w S. przez W.U. i E.U. nałożył na ww. inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy w/w budowie, w terminie do 4 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ l instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Podał, że w związku z pismem Z.P. z [....]. 1994 r. dotyczącym nieprawidłowego odprowadzenia wód opadowych z posesji inwestora Burmistrz Miasta i Gminy N. wszczął postępowanie w sprawie. W toku postępowania ustalono, iż W.U. i E.U. uzyskali [....] października 1991 r. decyzję znak: [....] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] położonej w S. W sprawie, na przestrzeni kilkunastu lat, zostało wydanych wiele orzeczeń, w tym również poddanych kontroli sądu administracyjnego, l tak decyzją z 25 września 1995 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. umorzył postępowanie w sprawie zagospodarowania wód opadowych na działce nr [....] w S., Wojewoda [....] decyzją z 28 marca 1996 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z 19 września 1996 r. sygn. akt II SA/Kr 683/96 uchylił w/w decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że począwszy od dnia wejścia w życie nowego prawa budowlanego, nie było żadnych przeszkód do kompleksowego zbadania sprawy w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami zmian dokonanych w trakcie realizacji budowy, jak również prawidłowości odprowadzenia wód opadowych oraz zastosowania procedur przewidzianych w art. 50 i 52 Prawa budowlanego z 7.
07. 1994 r. Postanowieniem l z 30 grudnia 1998 r., Burmistrz Miasta i Gminy N. nakazał inwestorom dostarczyć projekt zagospodarowania wód opadowych. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 15 listopada 1999 r. Sąd administracyjny, w wyroku z 31 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2453/99, oddalił skargę B.P. i Z.P. Następnie organ l instancji w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję 17 stycznia 2005 r, którą odmówił wydania inwestorom nakazu wykonania określonych czynności celem doprowadzenia odprowadzanych wód opadowych z budynku mieszkalnego i tarasu ziemnego zlokalizowanych na działce nr [....] w S. do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie odwoławcze przez MWINB w K. zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 2 października 2007 r. znak: [....], którą zreformowano zaskarżoną decyzję organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1306/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w sprawie realizacji przez W.U. i E.U. na działce nr [....] w S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 25.10.1991 r. o pozwoleniu na budowę przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, które stanowiły art. 50-51 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz zakończyć postępowanie wydaniem decyzji merytorycznej. Dodatkowo, Sąd (w związku z pismem z [....] 2000 r., którym Burmistrz Miasta l Gminy N. zawiadomił o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego) wskazał, iż brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej przez wniesienie w terminie sprzeciwu, nie mógł prowadzić do legalizacji inwestycji zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania toczącego się w sprawie realizacji obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zgłoszenie zamiaru przystąpienia do jego użytkowania nie mogło zostać dokonane skutecznie.
Mając powyższe na uwadze organ l instancji [....] lutego 2009 przeprowadził kontrolę zakończonej już budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W jej wyniku, jak również sporządzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w tym inwentaryzacji autorstwa A.W., stwierdzono szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu zmiana powierzchni podpiwniczenia, zmiana wysokości kondygnacji, zarówno na parterze jak i piwnic, zmiana poddasza z nieużytkowego na użytkowe, podwyższenie kalenicy budynku i zmiana lokalizacji obiektu na działce stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę, gdyż zmieniła się kubatura budynku, jego wysokość i zaszły zmiany w zagospodarowaniu działki.
Dalej organ l instancji wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ architektoniczne - budowlany zobowiązany jest uchylić pozwolenie na budowę (art. 36a Prawa budowlanego), co nie oznacza automatycznie konieczności rozbiórki obiektu, lecz zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 cyt. ustawy. Jeśli budowa nie narusza ani przepisów techniczno-budowlanych, ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna zostać wydana decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Do zakresu tych zmian stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Odwołania od ww. decyzji wnieśli E.U. i W.U. oraz B.P. i Z.P.
E.U. i W.U. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podając, że postępowanie w sprawie toczy się przez kilkanaście lat z winy organów, natomiast już lipcu 2000 r. przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
B.P. i Z.P. wskazali, że nie wyrażają zgody na działania zmierzające do zalegalizowania inwestycji. Organ l instancji pominął zupełnie kwestię zalewania ich nieruchomości na skutek zaburzenia przez inwestorów naturalnego układu cieków wodnych poprzez nadsypanie dużej ilości ziemi na działce nr [....] i związane z tym odprowadzenia wód opadowych na działki sąsiednie. Brak jest również rozstrzygnięcia co do wypuszczania fekaliów drenażem przeznaczonym do odprowadzania wód gruntowych. Zarzucili, że inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Również samo postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wizja w terenie została przeprowadzona bez ich udziału, a także nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 22 lutego 2010 r. znak: [....] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo PINB w W. uznał na podstawie dokonanych kontroli na działce nr [....] w S., iż wykonane roboty budowlane przez inwestora naruszają postanowienia decyzji pozwoleniu na budowę. Wykonane zmiany dotyczą zakresu objętego zagospodarowaniem działki i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, mają zatem charakter zmian istotnych. Jednakże obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, w formie nakazanej przez organ l instancji, nie prowadzi do zakończenia sprawy. Niektóre odstępstwa potwierdzone wynikami kontroli (np. wysokość pomieszczeń na parterze budynku), nie są możliwe do zaakceptowania na gruncie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Równocześnie poczynione ustalenia nie wskazują jednoznacznie, iż w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych na terenie działki nr [....] w S., nie będzie następowało "podmakanie" sąsiednich działek.
Skoro inwestor odstąpił w sposób istotny o zatwierdzonego projekt budowlanego, powinien przedłożyć projekt budowlany zamienny, który uwzględni wykonanie wszystkich prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedkładając projekt budowlany zamienny uwzględniający tylko wykonane dotychczas prace budowlane, inwestycja nie zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest więc przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w S. wraz z planem zagospodarowania działki, uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jak i uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Podkreślił, iż wydanie obowiązku ograniczonego tylko do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót do stanu, w którym prace budowlane nie będą negatywnie wpływać na stosunki wodne na działkach sąsiednich.
Nadto organ stwierdził naruszenie art. 10 § 1 kpa, gdyż organ nie umożliwił stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Wobec powyższego, w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Na koniec organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast zarzut podniesiony przez B.P. i Z.P. odnośnie kwestii odprowadzenia wód opadowych był zasadny, co zostało wykazane wyżej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli B.P. i Z.P. Wyrazili w niej swoje rozgoryczenie trwającym od 15 lat postępowaniem, w którym zostało już przesądzone, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z Prawem budowlanym, a mimo to w dalszym ciągu sprawa nie została załatwiona.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie
W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają przede wszystkim wątpliwości związane z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy, który przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Kwestię tę podnosi strona skarżąca, wskazując m. in., że administracyjne postępowanie w sprawie toczy się od kilkunastu lat oraz, że kwestia zrealizowania przedmiotowej inwestycji niezgodnie z prawem została już przesądzona. Jakkolwiek należy się zgodzić, ze stanowiskiem skarżącego, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z prawem, co wynika wprost uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji oraz z wyroku WSA w Krakowie z 17.07. 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 106/07, tym niemniej organy podejmując próbę doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na uwadze treść art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa oraz zasadę dwuinstancyjności, wyrażaną w art. 15 kpa.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy więc podkreślić, że braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Natomiast z art. 136 kpa wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji jedynie w sytuacji gdy braki w postępowaniu dowodowym są na tyle istotne, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w większym zakresie niż postępowanie uzupełniające, a w szczególności gdy braki w postępowaniu wiązały się z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok NSA z 10.04. 1997 l SA/Po 1237/96, POP 1998, nr póz. 92).
Trzeba zatem podkreślić, że zasadniczo przeciwko możliwości podejmowania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 kpa przemawia ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Nadto należy zauważyć, że w sytuacji gdy zachodzi potrzeba częściowego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie to organ odwoławczy może, ale nie musi rozstrzygać kasacyjnie i zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie uzupełniające albo zlecić jego przeprowadzenie organowi l instancji. Dlatego też w każdej sprawie, w której organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 kpa, a ponadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 17.
- 05. 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 375/09, Lex 563402).
Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy należy już na wstępie podnieść, że w organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż organ l instancji nakładając na inwestorowi obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa w realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w S. w sposób nieuprawniony pominął zupełnie, fakt że niektóre odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi.
W związku z powyższym prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że nałożenie na inwestora sporządzenie projektu zamiennego wykonanych robót budowlanych nie doprowadzi wykonanych na działce nr [....] w S. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine przewiduje również nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oceniając ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [....]. 2009 r. wykonanego obiektu trzeba wskazać, iż nie są one dokładne, nie uwzględniają bowiem wszystkich robót wykonanych na działce w związku z budową przedmiotowego budynku jednorodzinnego. W szczególności brak dokładnego określenia jakie roboty ziemne i budowlane zostały wykonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem ich wpływu na odprowadzanie odprowadzania wód gruntowych i opadowych z terenu działki nr [....] na działki sąsiednie, w tym działkę skarżących.
W protokole znajduje się ogólnikowy zapis iż "w zakresie odprowadzanych wód opadowych nic się nie zmieniło", a nadto z protokołu wynika, że faktycznie ustaleń takich nie poczyniono ze względu ze względu na zalegający śnieg. W protokole z kontroli wyraźnie wskazano, że "ze względu na dużą pokrywę śniegu nie można ustalić w jakim kierunku jest spadek z nieruchomości". Niejasne są również ustalenia dotyczące drenażu działki nr [....], ponieważ jak wynika z protokołu opierają się one przede wszystkim na oświadczeniach inwestora, wg którego "wody gruntowe zastosowany drenaż odprowadza tylko na teren działki nr [....] ". Nadto powołano mapę sytuacyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu [....]. 1996 r. przyjmując, że "drenaż osusza grunt wprowadzając wody w miejsce, które nie powoduje uciążliwości dla państwa P". W ocenie Sadu ustalenia poczynione podczas wizji z [....]. 2009 r. nie wyjaśniły zatem kluczowej dla sprawy kwestii zalewania działki B.P. i Z.P. przez wody opadowe, gruntowe oraz nieprawidłową kanalizację.
Organ powinien bowiem ustalić również, czy wykonane roboty budowlane są prawidłowe w zakresie kanalizacji, a w szczególności odprowadzania ścieków na teren działek sąsiednich, w tym działki skarżących. W ocenie skarżących nieczystości stałe i płynne z terenu działki nr [....] są odprowadzane drenażem przeznaczonym do odprowadzania wód gruntowych. Należy przy tym podkreślić, że dla skarżących kwestia nieprawidłowości związanych z podmakaniem działki stanowiącej ich własność ze względu na nieprawidłowości wykonane roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku na działce nr 34 stanowi podstawową kwestię w sprawie. A jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji w czasie przeprowadzonych nie poczynił w tym zakresie żadnych istotnych ustaleń.
W ocenie Sądu brak powyższych ustaleń kluczowych dla niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco wskazał na konieczność zapewnienia stronom udziału w każdym etapie sprawy, zarzucając organowi l instancji naruszenie dyspozycji z art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.
Mając na uwadze powyższe naruszenie prawa oraz znaczny zakres postępowania wyjaśniającego, którego pomimo wydania wielu decyzji w sprawie do tej pory organy nie przeprowadziły, należało w niniejszej sprawie zapewnić stronom 8 prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym w sytuacji gdy całość materiału dowodowego w sposób wyczerpujący zostanie już zabrana. Tylko przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji umożliwi dwukrotną ocenę wszystkich dowodów, w tym po raz pierwszy zgromadzonych, a w konsekwencji pozwoli na dwukrotne przeanalizowanie wszystkich argumentów, opinii i żądań stron (zgodnie z art. 15 kpa) i zapewni wydanie takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej będzie odpowiadać prawu i słusznym interesom stron.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.