Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., znak: [...] na podstawie art. 28 ust.l w zw. z art. 4 pkt 11, art. 5, art.ll i art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 Litego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r. póz. 1161 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. póz. 2096 z późn. zm.), w związku ze wszczętym postępowaniem z urzędu w dniu 26 lipca 2019 r. w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gmina P. oraz na działce nr [...] położonej w miejscowości O., gmina P. postanawił:
- 1. Ustalić sprawcy wyłączenia - właścicielowi działek - spółce [...]" sp. z o.o. w W. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w j kwocie [...]zł za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne:
- - ŁIII o pow. 0,1574 ha na działce nr [...], obręb K., gmina P.,
- - ŁII o pow. 0,4526 ha na działce nr [...], obręb K. gmina P.,
- - ŁIII o pow. 0,2805 ha na działce nr [...], obręb K., gmina P.,
- - RIIIb o pow. 0,3870 ha na działce nr [...], obręb O., gmina P. w terenie nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne.
Wskazano również, że opłata winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez spółkę "[...]" sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11, 5, 7, 11, 12 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn.: Dz.U. z 2017 poz. 1161, zwanej dalej "ustawą") oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji ustawa rozumie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.
Dodatkowo ustawodawca w artykule 28 ust 1 ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Według odwołującej się strony nie doszło do rozpoczęcia użytkowania gruntów rolnych poprzez ich zajęcie w sposób niezgodny z ich charakterem, co więcej zwrócono uwagę na treść art. 4 pkt 11 ustawy i błędne uznanie Starosty, iż prowadzenie rekultywacji stanowi o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Przeciwnie - prace rekultywacyjne miały na celu m.in. nadanie lub przywrócenie gruntom wartości użytkowych. Nadto również brak prowadzenia produkcji rolniczej nie odpowiada definicji wyłączenia. Takiej działalności nie prowadzono od 2005 r., kiedy dokonano zakupu gruntów.
Powyższe stanowisko nie w pełni odpowiada faktycznie przyjętym w założeniu decyzji ustaleniom organu I instancji. Jak wynika z treści decyzji, organ I instancji przyjął, iż w sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania decyzji, bowiem inwestor złożył w 2016 r. wniosek o określenie kierunku rekultywacji gruntów jednakże grunty te nie zostały wcześniej nigdy wyłączone z produkcji rolniczej. Zwrócono uwagę na przeprowadzoną wizję w terenie, w trakcie której stwierdzono, że na działkach prowadzone są prace przy użyciu sprzętu mające na celu przywrócenie gruntu do produkcji rolniczej. Niemniej uznano, iż prowadzone na działkach prace rekultywacyjne jednoznacznie wskazują na to, że grunt ten nie był użytkowany rolniczo. Uznano rok 2008 za rok faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej na podstawie pisma UGiM P. z 2016 r. opiniującego projekt rekultywacji w którym wskazano na nawożenie odpadów od 2008 r. na grunty. Odwołująca się strona wskazuje natomiast na nawożenie ziemi na przestrzeni 2012-2014 w celu podniesienia poziomu terenu, który był nisko położony i podatny na podtopienia.
Twierdzenia organu I instancji oraz strony w istocie stanowią ewentualną podstawę ustalenia kwestionowanej opłaty, a w żadnym razie na podstawie przeprowadzonego postępowania nie mogą zostać skonfrontowane, z uwagi na brak podstawowego materiału dowodowego. Dokonane przez organ I instancji ustalenia nie znajdują bowiem odzwierciedlenia w aktach sprawy. Brak dokumentów o których mowa w decyzji organu I instancji, wskazujących na dokonanie ingerencji na gruntach od 2008 r. Istotne jest natomiast w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie istotnie doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej ustalenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia działań przez Stronę na gruntach.
Zdaniem organu II instancji zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77, 80 k.p.a. oraz prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego wystarczającego na rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie, jak również nie dokonał jego gruntownej oceny.
Organ przyjął, iż działania podjęte przez skarżącego miały charakter wyłączenia gruntu z produkcji, tymczasem odwołujący twierdzi, nie kwestionując pewnych działań na przedmiotowym terenie i wskazując na charakter tych działań, iż nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.
Przy ponownym rozpoznaniu organ, wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ustawy, powinien dokonać adekwatnych do stanu sprawy ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów powinien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu tj. czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co w świetle art. 4 pkt 11 ustawy - oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził oględziny, do których wprost się nie odnosi a powołuje się na dowody niezałączone do akt.
Należy także przy ponownym rozpoznaniu rozważyć przydatność wniosku odwołującego się o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków.
Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości, czy grunt został wyłączony z produkcji rolniczej.
Na koniec Kolegium zwróciło uwagę, iż grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów.
Opisaną wyżej decyzję SKO zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "[...]" sp. z o.o. w W., zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego w postaci naruszenia art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwaną KPA) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji i ostateczne rozstrzygnięcie powinno mieć charakter merytoryczny. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Dalsza część sprzeciwu, zawierająca uzasadnienie podniesionych zarzutów, nie została podpisana.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa, a sprzeciw nie może zostać uwzględniony.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W ocenie Sądu przesłanki zawarte w tym przepisie zostały zachowane.
W aktach organu I instancji znajdują się następujące dokumenty:
< protokół oględzin z dnia 30 września 2019 r. wraz z materiałem zdjęciowym
< pismo Bumistrza Gminy i Miasta P. z dnia 30 października 2019 r. o przeznaczeniu działek nr [...] w K. i działki nr [...] w O. w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem w decyzji z 30 grudnia 2019 r. Starosta [...] oparł ustalenia faktyczne na licznych dowodach, których brak w aktach sprawy, tj.:
< "wyniki przeprowadzonej (...) kontroli wykonania rekultywacji w/w gruntów"
< wniosek inwestora (przy czym nie określono kto jest owym inwestorem i o jaką inwestycję chodzi) z 24 lutego 2016 r. o określenie rekultywacji przedmiotowych gruntów
< "przeanalizowanie rejestrów gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na terenie gminy P."
< pismo urzędu Gminy i Miasta P. z 4 kwietnia 2016 r. opiniujące projekt rekultywacji (przy czym cytaty z tego pisma wskazują, że dotyczy ono działki [...] i części działki [...] w K. oraz działek nr [...] w O., podczas gdy decyzja organu I instancji obejmuje działki nr [...] położonych w miejscowości K., gmina P. oraz na działce nr [...] położonej w miejscowości O., gmina P.).
Brak wymienionych dowodów uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżoną decyzję, w szczególności zaś tego, czy i od jakiego czasu oraz na jakich działkach prowadzona jest rekultywacja. Trzeba przy tym podkreślić, że brak materiału dowodowego dotyczy podstawowych ustaleń faktycznych i jego uzupełnienie nie było możliwe w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.
Starosta [...] wydając decyzję z dnia 30 grudnia 2019 r. oparł się na ustaleniu, że wymienione w decyzji grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej poprzez prowadzenie ich rekultywacji. Skoro okoliczności prowadzenia rekultywacji nie sposób zweryfikować z uwagi na braki w materiale dowodowym, to Kolegium prawidłowo doszło do wniosku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero poczynienie pełnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych co do sposobu korzystania z objętych postępowaniem gruntów da podstawę do oceny, czy faktycznie w sprawie nastąpiło ich wyłączenie z produkcji rolnej. Merytoryczne rozstrzyganie sprawy w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy (tj. protokół oględzin i pismo opisujące przeznaczenie gruntów w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), jak również ocena, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe byłoby przedwczesne i naruszałoby przepisy art. 7 i 77 k.p.a.
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł odnieść skutku.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.