Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 489/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r., poz. 65 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. na rzecz: R. R. i B. R..

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. R. z 2 marca 2020 r.

W toku postępowania organ ustalił, że decyzją Naczelnika Gminy L. z dnia 11 listopada 1980 r., znak: [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] poł. w b. gm. kat. C.. W decyzji jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości wskazano W. R.. Spadkobiercami zmarłego W. R. są: R. R. i B. C. R. po [...] części.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy L.. Podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego była umowa zamiany zawarta w dniu 30 czerwca 1998 r. Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą L. a [...] Zakładami Eksploatacji Kruszywa w K., które nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego m.in. nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody z 27 maja 1998 r. nr [...]

Organ omawiając przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11) wskazał, że dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela, a odjęcie prawa własności nastąpiło poprzez wywłaszczenie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ nie badał spełnienia trzeciej przesłanki tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, uznając, że należy orzec o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż jest ona obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminy L.. Utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Organ, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 914/09), stwierdził, że Gmina L. zawierając w dniu 30 czerwca 1998 r. umowę zamiany, działała jako równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego i jako osoba trzecia podlega ochronie. Skoro zatem nieruchomość obciążona została prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, nie może być przedmiotem zwrotu, choćby prawo to zostało ujawnione po dniu 1 stycznia 1998 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożył R. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił:

1. - naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niedokonaniu ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;
2. - naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminy L. stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości pomimo, że wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdowała się we władaniu podmiotu publicznoprawnego (jednostki samorządu terytorialnego), który nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., a obciążenie nieruchomości tym prawem nastąpiło po wejściu w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 2 u.g.n., tj. bez zawiadomienia poprzednich właścicieli (ich spadkobierców) o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odwołujący domagał się przeprowadzenia oględzin wywłaszczonej nieruchomości z udziałem biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy na nieruchomości lub nieruchomościach przylegających widoczne są ślady eksploatacji kruszywa, tj. czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a jeżeli tak, to w jakiej części.

Wojewoda decyzją z 18 lutego 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem.

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ II instancji przytoczył rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 210/20 - wydanym w sprawie o zasadniczo tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Na opisaną wyżej decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. i 7a k.p.a., polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu i pominięciu słusznego interesu obywatela oraz na rozstrzygnięciu istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w przepisach art. 136 ust. 2 i 3 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym pojęcia "osoby trzeciej" na niekorzyść strony, której odebrano uprawnienie do zwrotu nieruchomości bez wyraźnej podstawy prawnej i z naruszeniem obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.,
2. b. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że obciążenie wywłaszczonej nieruchomości użytkowaniem wieczystym na rzecz podmiotu publicznoprawnego (jednostki samorządu terytorialnego) po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1 stycznia 1998 r., skutkuje niemożnością dokonania zwrotu nieruchomości, mimo że przepis ten, ani żaden inny przepis cyt. ustawy, nie przewiduje takiego skutku.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący podniósł, że stosując wykładnię językową i zawężającą do wyjątku opisanego w art. 229 u.g.n., należy uznać że przepis ten ma zastosowanie tylko do takiej sprzedaży lub obciążenia prawem użytkowania wieczystego, które miało miejsce przed 1 stycznia 1998 r. i nastąpiło na rzecz osoby trzeciej, a więc nie na rzecz podmiotu publicznoprawnego. A contrario, sprzedaż nieruchomości lub jej obciążenie na rzecz podmiotu publicznoprawnego (jednostki samorządu terytorialnego) po dacie 1 stycznia 1998 r. nie wyłącza prawa wywłaszczonego właściciela (jego spadkobiercy) do zwrotu nieruchomości. Taka wykładnia odpowiada założeniu racjonalnego ustawodawcy, który w art. 136 ust. 2 u.g.n. nałożył na organy państwa obowiązek uprzedniego zawiadamiania wywłaszczonych właścicieli o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, tak aby mogli oni skorzystać z przysługującego im prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ustawodawca nie regulował skutków dokonania sprzedaży nieruchomości bez powiadomienia wywłaszczonych właścicieli o możliwości zwrotu, gdyż założył, że organy państwa działają w granicach i na podstawie prawa, a czynność prawna sprzeczna z ustawą jest nieważna (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego).

Wskazał, że w przywołanej przez Wojewodę uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14), stwierdzono, że jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej, także gdy doszło do pominięcia procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy. NSA wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.

Ponadto Sąd posłużył się argumentem ochrony praw nabywcy nabywającego prawo własności w dobrej wierze i w zaufaniu do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy prawem wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości, a prawem nabywcy zachodzi kolizja, która powinna być rozstrzygana w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się we władaniu podmiotu publicznoprawnego Gminy L., której przysługuje prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości. Nie doszło zatem do utraty przez podmiot publicznoprawny tytułu prawnego do nieruchomości.

Skarżący stwierdził także, że za poglądem, że Gmina nie posiada statusu podmiotu trzeciego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z 25 października 1999 r. Sąd zaznaczył, że nabycie przez Skarb Państwa lub gminę użytkowania wieczystego lub prawa własności przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie jest objęte hipotezą art. 229 u.g.n., gdyż przepis ten dla swojego zastosowania wymaga, aby to gmina lub Skarb Państwa sprzedały lub oddały nieruchomość w użytkowanie wieczyste, a nie na odwrót, tzn. nie dotyczy sytuacji gdy to gmina lub Skarb Państwa nabywa prawo własności lub użytkowanie wieczyste do wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten jest tym bardziej aktualny w przypadku nabycia użytkowania wieczystego przez gminę po 1 stycznia 1998 r., a więc tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie sposób przyjąć za słuszny poglądu prezentowanego przez organ, że przez sam fakt nabycia przez Gminę użytkowania wieczystego na drodze umowy zamiany uzyskuje ona status osoby trzeciej, co uniemożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonym właścicielom, których nie powiadomiono przez zawarciem umowy o możliwości zwrotu. Taki pogląd w sposób dyskryminujący różnicuje sytuację prawną właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji. Byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, która pozostaje we władaniu Gminy, są w odmiennej sytuacji zależnej od tego, czy Gmina weszła we władanie nieruchomością na podstawie umowy cywilnoprawnej (brak możliwości zwrotu), czy też weszła we władanie nieruchomością z mocy prawa, np. na skutek komunalizacji (jest możliwość zwrotu). Taki rezultat wykładni jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), oznacza pominięcie słusznego interesu obywatela na rzecz interesu społecznego (art. 7 k.p.a.) i stanowi rozstrzygnięcie istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w przepisach art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. na niekorzyść strony, której odebrano uprawnienie do zwrotu nieruchomości bez wyraźnej podstawy prawnej i z naruszeniem obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. (art. 7a k.p.a.).

Odnosząc się do argumentacji związanej z ochroną praw nabywcy, skarżący wskazał, że taka ochrona przysługuje tylko nabywcy, który działał w dobrej wierze. Jeżeli działaniu nabywcy nie towarzyszyła dobra wiara, nie może on się powoływać na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, co jasno wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2919 r. poz. 2204).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że przystępując do umowy zamiany Gmina działała w dobrej wierze. W dacie umowy obowiązywał bowiem art. 136 ust. 2 u.g.n. Tymczasem w umowie zamiany obie strony umowy, tj. Skarb Państwa (przedsiębiorstwo państwowe) i Gmina L. oświadczyły, że nieruchomości objęte umową nie są obciążone długami ani ograniczeniami w rozporządzaniu, są wolne od wszelkiego rodzaju obciążeń i praw osób trzecich, a nadto, że nikt nie posiada prawa pierwszeństwa w nabyciu tych nieruchomości. Oświadczenia te nie odpowiadały prawdzie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Gminy L.. Podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego stanowiła umowa zamiany nieruchomości zawarta zgodnie z aktem notarialnym z 30 czerwca 1998 r. Rep. A nr [...], pomiędzy Gminą L. a [...] Zakładami [...] w K., które działkę nr [...], obr. C., jedn. ewid. L. nabyły z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody z 27 maja 1998 r. znak [...] W ust. IV powyższego aktu notarialnego wyjaśniono, iż "(...) działki opisane w ust. I i II tego aktu (w tym działka nr [...] obr. C.) stanowiły teren pozyskiwania kruszywa budowlanego, obecnie działki są zrekultywowane, w większości zalane wodą, tworzące zbiornik wodny o powierzchni około 35,4428 ha, w tym tereny zalane wodą o powierzchni około 31,8828 ha oraz około 3,5600 ha obrzeża".

Mając na uwadze powyższe organ I instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminy L., co stanowi przeszkodę prawną uniemożliwiającą zwrot powyższej nieruchomości.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy, względnie przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana została zgodnie z prawem.

Dla porządku podkreślić należy, że strony zostały poinformowane, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Nadto, w informacji tej powołano się na § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, zgodnie z którymi " z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołuje się rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym".

Sprawa, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 czerwca 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 27 lipca 2021 r., gdyż Sąd nie dysponował urządzeniami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Dodać jeszcze należy, że w dniu 3 lipca 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090 z dnia 2021.06.18), która przepisowi art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nadała następujące brzmienie: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust.2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów"(ust.3). Ustawa nowelizująca, w zakresie postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zawiera przepisów przejściowych. Tak więc w sprawach, w których dla rozpoznania skarg wyznaczone zostały już przed dniem jej wejścia w życie terminy posiedzeń niejawnych, zarządzenia Przewodniczącego o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) pozostały skuteczne.

Dlatego też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy, na wstępie przybliżyć należy przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2019.801), która weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r., w przypadku gdy w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, ze względu na brak zgody wszystkich uprawnionych, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części: 1) nie zostało zgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, albo 2) nie zostało uwzględnione - poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż złożony w 2006 r. wniosek nie pochodził od wszystkich spadkobierców wywłaszczonego właściciela nieruchomości. Ponowny wniosek o zwrot działki [...] położonej w C. gm. L. został złożony w dniu 2 marca 2020 r.

Tak więc, skoro wniosek został złożony w terminie określonym w art.3 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu.

W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r., poz.1990), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Natomiast, w myśl powoływanego przez organy przepisu art.229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest przepisem przejściowym i ma zastosowanie do zdarzeń prawnych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wywłaszczonym albo ich spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli łącznie spełnione są trzy przesłanki: 1) wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości albo ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., 3) przed 1 stycznia 1998 r. prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej, przy czym stosownie do art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 299 u.g.n. może być jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa, jeśli własność lub użytkowanie wieczyste zostało przez nie nabyte nie w drodze wywłaszczenia, ale na podstawie czynności cywilnoprawnej.

[...] Zakłady [...] w K. z mocy samego prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, m.in. działki nr [...] położonej w C., co stwierdzone zostało ostateczną decyzją Wojewody z dnia 27 maja 1998 r. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych w dniu zawarcia umowy zamiany z dnia 30 czerwca 1998 r., jak również w dniu 1 stycznia 1998 r. w księdze wieczystej widniał wpis o pozostawaniu działki nr [...] w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakłady [...] w K..

Ponieważ w kontrolowanej sprawie cywilnoprawna umowa zamiany, na podstawie której [...] Zakłady [...] w K. przeniosły prawo użytkowania wieczystego kilkudziesięciu działek (w tym będącej przedmiotem wniosku o zwrot) stanowiących na skutek wywłaszczenia własność Skarbu Państwa na rzecz Gminy L., a Gmina L. przeniosła na rzecz ich dotychczasowego użytkownika wieczystego własność działki nr [...] zawarta została w dniu 30 czerwca 1998 r., czyli już po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz - siłą rzeczy - przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie doszło do wpisania do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy L., przepis art.229 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że nie doszło do utraty roszczenia o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy.

Odpowiedzieć zatem należało na pytanie, czy w sytuacji, gdy na wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa ustanowione zostało użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu, w którego zarządzie i użytkowaniu pozostawała, a następnie po dniu 1 stycznia 1998 r. w drodze umowy cywilnoprawnej użytkownikiem wieczystym nieruchomości została gmina, możliwy jest zwrot tej nieruchomości.

Treść prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 233 k.c., jest zasadniczo zbieżna z treścią prawa własności określoną w art. 140 k.c. Użytkownikowi wieczystemu przysługują trzy rodzaje uprawnień: 1) posiadanie w zakresie użytkowania wieczystego, 2) korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób (w tym właściciela) i pobieranie pożytków, 3) rozporządzanie prawem wieczystego użytkowania. Granice wymienionych uprawnień określają ustawy i zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Podkreślić należy, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie.

W sytuacji, gdy nieruchomość będąca własnością podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarbu Państwa) nie pozostaje w jego władaniu, ale we władaniu użytkownika wieczystego, który prawo to nabył w drodze umowy cywilnoprawnej (Gmina L.), brak jest możliwości zrealizowania tego roszczenia.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nie włada nieruchomością.

Jak wyżej przedstawiono, nieruchomością obciążoną prawem użytkowania wieczystego włada użytkownik wieczysty, z wyłączeniem właściciela. Ani fakt zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani wydanie decyzji o zwrocie nie jest przesłanką wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Okoliczności te nie są również podstawą do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z art.138 ust.1 i 2 u.g.n. wygaśnięcie, jako skutek decyzji zwrotowej dotyczyć może jedynie trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy L., byłaby decyzją niewykonalną, bez względu na to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r. Przepisy kodeksu cywilnego nie pozwalają na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości prywatnej (art.232 §1 i § 2 k.c.).

Dlatego ewentualny zwrot nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy L. doprowadziłby do powstania użytkowania wieczystego na gruncie prywatnym, co w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego.

Skoro zachodziły przeszkody prawne do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędne było czynienie dalszych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 11.09.2020 r., sygn. I OSK 210/20, dostępny w bacie internetowej orzeczeń cbois, wydany w takim samym stanie faktycznym).

Na marginesie tylko dodać można, że w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. i nie zachodzi przypadek utraty roszczenia o zwrot wynikający z art.229 u.g.n., ale z powodu przeszkody prawnej wydanie decyzji o zwrocie nie jest możliwe (władanie tą nieruchomością przez osobę trzecią, w tym przypadku przez jednostkę samorządu terytorialnego będącą użytkownikiem wieczystym na podstawie umowy cywilnoprawnej), niemożliwe jest jedynie zrealizowanie roszczenia o zwrot w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 (LexPolonica nr 3873652) wskazał, że jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 384/13, że przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Wobec powyższego zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne.

Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.