Uzasadnienie
Pismem z daty 6 marca 2014 r., złożonym za pośrednictwem organu, E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r., poz. 7564), domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania prawem przepisanych.
Skarżąca zarzucała, że powyższa uchwała została wydana z naruszeniem:
- - art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady państwa prawnego opartego na idei sprawiedliwości, w tym również sprawiedliwości społecznej i idei równości wszystkich obywateli, zasady dostatecznej określoności oraz reguły tzw. "przyzwoitej legislacji";
- 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez faworyzowanie bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości podmiotów znajdujących się w lepszej sytuacji faktycznej,
- 3. § 145 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 z 2002 r., poz.908) poprzez niejednoznaczne i nieprecyzyjne ustalenie w § 1 i 3 uchwały okoliczności objętych uchwałą;
- - § 146 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niesformułowanie definicji określeń "stosowanie w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowywania ciepłej wody użytkowej" oraz "sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody! użytkowej", chociaż określenia te są nieostre, a pożądane jest ograniczenie ich nieostrości;
- - niewykonanie nakazu wynikającego z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez niesprecyzowanie sposobu kontroli związanej z dopuszczeniem stosowania określonych rodzajów paliw.
Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu skargi. Wskazywała w nim nadto na wyczerpanie przewidzianego prawem trybu przesądowego oraz posiadanie interesu prawnego, który został naruszony przez podęcie kwestionowanej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wnosił o oddalenie skargi, podejmując polemikę z zasadnością podnoszonych w niej zarzutów. Organ nie wskazywał podstaw uzasadniających odrzucenie skargi, jak również nie kwestionował legitymacji E. L. do jej wniesienia.
Powyższą sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 490/14.
Skargę na uchwałę nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków założyła również - za pośrednictwem organu, K. N. w piśmie z daty 6 marca 2014 r., którą to sprawę zarejestrowano do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 530/14.
Skarżąca domagała się uchylenie powyższej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- - art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe oraz w sposób naruszający istotę tego prawa wobec możliwości ochrony środowiska w inny sposób, nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności;
- - art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, mimo możliwości ochrony go i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ;
- - art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 288 zdanie 3. Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004 Nr 90, poz.864/2) poprzez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawczą naruszającą prawo własności, która nie prowadzi do osiągnięcia celów określonych w Dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektyw Rady 93/12/EWG (Dz.U.UE.L.1998.350.58);
- - art. 6 Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektyw Rady 93/12/EWG poprzez naruszenie przyznanych na gruncie dyrektywy praw jednostki skorelowanych z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki;
- - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez znaczące i nieproporcjonalne ograniczenie możliwości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i przetwarzania paliw stałych oraz wykonywania usług z tym związanych;
- - art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez zróżnicowanie adresatów uchwały w oparciu o przesłankę posiadania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, zgodnie z art. 180 i n. Prawa ochrony środowiska, zamiast zróżnicowania zakresu podmiotowego adresatów uchwały poprzez określenie terenu, w obrębie którego wprowadza się zakaz;
- - art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z dyrektywą 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu skargi K. N. rozwijała powyższe zarzuty, wskazywała na wyczerpanie przewidzianego prawem trybu przesądowego, a także na posiadanie interesu prawnego, który został naruszony przez podęcie kwestionowanej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wnosił o oddalenie skargi, kwestionując na wstępie posiadanie przez K. N. legitymacji skargowej. W dalszych wywodach Sejmik Województwa Małopolskiego wskazywał na bezzasadność zarzutów skargi.
Przed datą rozprawy wyznaczoną na dzień 6 czerwca 2014r. w obu wyżej wymienionych sprawach wpłynęły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym organizacji społecznych, złożone przez Fundację [...] z siedzibą w W. (pisma z daty 30 kwietnia 2014r.) oraz Stowarzyszenia [...] z siedziba w K. (pisma z daty 15 maja 2014 r.). Składając takie wnioski organizacje społeczne powoływały się na przedmiot zaskarżonej uchwały, swoje cele statutowe, a także interes społeczny przemawiający za ich udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W dniu 6 czerwca 2014r., do sygn. akt II SA/Kr 490/14, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowych, w charakterze uczestnika złożył Z. K. podając, że od wielu lat jest działaczem patriotycznym, zabiegającym o ochronę interesu narodowego. Jak wyjaśniał, uczestniczył w wielu inicjatywach wykazując się szeroka wiedzą, która może wspomóc także tę " batalię". Z. K. podawał również, że był obecny na Sesji Sejmiku podczas procedowania zaskarżonej uchwały, uczestniczył w niej czynnie zabierając głos, protestując między innymi przed mediami, a współpracuje i jest w kontakcie ze stroną " chroniącą węgiel", oraz związane z tym interesy.
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 530/14, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie sprawy powyższej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą prowadzoną do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 490/14.
Skarżące E. L. oraz K. N. nie zajęły merytorycznego stanowiska w przedmiocie wniosków organizacji społecznych i Z. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym.
Sejmik Województwa Małopolskiego poparł wnioski Fundacji [...] z siedzibą w W. i Stowarzyszenia [...] z siedziba w K., natomiast domagał się oddalenia wniosku Z. K., jako podmiotu nie posiadającego interesu prawnego do udziału w sprawie.
Rozpoznając wniosek Z. K. z dnia 6 czerwca 1014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).
Wiążącym przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r., poz. 7564). Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jdnol. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) Artykuł 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewiduje, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
Artykuł 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi zaś, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.
Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Pojęcie "działania" należy rozumieć w powiązaniu z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., co w sprawie niniejszej oznacza, że stronami postępowania sąodowoadministracyjnego są skarżące E. L. i K. N., oraz Sejmik Województwa Małopolskiego, który podjął zaskarżoną uchwałę. Odnośnie statusu skarżących jako stron należy mieć na uwadze fakt, że przed wniesieniem skarg wyczerpały one tryb przesądowy przewidziany w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Powołany przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
W myśl art. 33 p.p.s.a.:
§ 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
§ 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Wyżej cytowana regulacja jest założona. Istotnym jest to, że § 1 i w części § 2 odnoszą się wprost do postępowań administracyjnych, zaś dotyczą sytuacji osób mających interes prawny do uczestnictwa w takim postępowaniu, które brały w nim udział - względnie takiego udziału nie brały, a przesłance interesu prawnego nie towarzyszy dodatkowo wymóg jego naruszenia. Regulacja z § 2, w części odnoszącej się do organizacji społecznych ma charakter bardziej ogólny, niepowiązany z postępowaniem administracyjnym i własnym interesem prawnym danej osoby.
Ani stanowienie prawa, ani też swoista procedura związana z obowiązkiem wyczerpania trybu sądowego nie stanowią postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Także przy szerokim rozumieniu tego pojęcia, wykładanym w związku z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a., uwzględniającym dodatkowo specyfikę określonych działań organów administracji publicznej, które wykorzystując imperium decydują o określonej sytuacji prawnej indywidualnie oznaczonych podmiotów, taka szeroka wykładnia nie może oznaczać, że pojęcie to obejmie postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego, np. związane ze stanowieniem prawa. W szczególności, art. 90 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.
Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami orzecznictwa wypowiadanymi na tle zbliżonych okoliczności odnoszących się do istotnych aspektów analizowanego zagadnienia, tj. na gruncie spraw zmierzających do kontroli legalności aktów prawa miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OZ 787/13, zam. zb. LEX nr 1398211, i z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12, zam. zb. LEX nr 1270347).
W postępowaniu wszczętym wniesieniem skarg na uchwałę nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków Z. K. nie może zatem skutecznie domagać się dopuszczenia go do udziału w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 33 § 2 p.p.s.a.
Na marginesie powyższego należy dodatkowo wskazać, że wydanym na tej samej rozprawie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o dopuszczeniu do udziału w postepowaniu sądowoadministracyjnym organizacji społecznych. Na odmienność statusu takich podmiotów - co do zasady - zwraca uwagę trafnie orzecznictwo (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 604/12, zam. zb. LEX nr 1225740, z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 836/12, ONSAiWSA 2013/1/6, oraz z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12,, zam. zb. LEX nr 1145711). Wydane w tym przedmiocie postanowienie nie jest zaskarżalne zażaleniem (stąd nie podlega pisemnemu uzasadnieniu), zaś jego kontrola nastąpi w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu pierwszej instancji.