Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę nr XXXIV/329/2017 Rady Miejskiej Chełmek z dnia 23 listopada 2017 r, w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chełmek, zaskarżając ją w zakresie § 16 ust 1 pkt 4 załącznika do uchwały o treści:
"zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi poza terenem własnej nieruchomości dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych, a także wyznaczonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne", zarzucając naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 4 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dz. U. 2017 poz. 1875) poprzez przekroczenie w zaskarżonym zakresie delegacji ustawowej. Przepisy art. 4 ust 1 i 2 wskazanej ustawy nie dają organom gminy kompetencji do wprowadzenia do aktów prawa miejscowego nakazów jak zrobił to organ w zaskarżonej uchwale.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Chełmek wniosła o oddalanie skargi bowiem treść uchwały jest zgodna z prawem, powołując się na wyrok WSA w Krakowie do sygn. II SA/Kr 680/19 wskazała że obowiązkiem Rady Gminy jest określenie obowiązków właścicieli psów w taki sposób, by chronić innych obywateli przed zagrożeniem lub uciążliwością, gdyż trzymanie psa na uwięzi sprzyja lepszej kontroli niż kontakt werbalny czy gesty i jest właściwe dla tego gatunku zwierzęcia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019. 2010) dalej w skrócie u.c.p.g., zgodnie z którym: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust.1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt. 6).
Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.
Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są bowiem dla regulacji ustawowej i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Analizując treść zakwestionowanego w całości § 16 ust 1 pkt 4 załącznika do uchwały w kontekście przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. podkreślić też trzeba, że wskazane w nim ustawowe cele regulacji mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest prawidłowe zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza jego treść, względnie, które zostały uregulowane w innych ustawach. Zauważyć też należy, że wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, a zatem wszystkie wskazane w nim cele powinny być uwzględnione w regulaminie.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się również, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też, kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować, jako naruszenie istotne prawa (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Koresponduje to z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie, co do zasady, jest zatem niedopuszczalne. Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje natomiast nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Zakres zakwestionowanej regulaminu reguluje kwestię, która w ocenie Sądu wykracza poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. -ustalenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżony § 16 ust 1 pkt 4 dotyczy zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenem własnej nieruchomości przewidując, że jest to możliwe wyłącznie na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych, a także wyznaczonych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne.
Uchwałodawca miejscowy ustalił w § 16 ust 1 pkt 4 Regulaminu w sposób bezwarunkowy i zbyt daleko idący obowiązki dla właścicieli zwierząt domowych (w tym właścicieli psów i kotów). Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym, generalny nakaz zwalniania zwierząt domowych z uwięzi poza terenem własnej nieruchomości wyłącznie na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych, a także wyznaczonych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad ich zachowaniem bez uwzględnienia cech indywidualnych zwierząt i sytuacyjnych (np. wiek, choroba, a także inne szczególne okoliczności) może w określonych sytuacjach stanowić działanie niehumanitarne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.
09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14.11.2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19). Podkreślić przy tym wypada, że zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" - zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę".
Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego (w tym właściciela psa bądź kota) lub nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W zaskarżonej części Regulaminu czystości i porządku Rady Miejskiej Chełmek nie przewidziano możliwości uwzględnienia specyficznych sytuacji i tym samym wprowadzono niekiedy nadmierne ograniczenia mogące tę zasadę naruszać. Pojęcia "tereny zielone ", "mało uczęszczane " to pojęcia nieprecyzyjne i wieloznaczne, które nie zostały dookreślone w Regulaminie. Niejasność polega na tym, które miejsca zakwalifikowano jako "tereny zielone" i czy "miejsca mało uczęszczane " to te które zawsze są mało uczęszczane przez ludzi czy w których okresowo jest mniej ludzi. Podstawowa trudność polega również na określeniu, kiedy teren można uznać za zielony a miejsce za mało uczęszczane przez ludzi.
Zaskarżone uregulowanie ze względu na swój brak precyzji, ogólnikowość, nieuzasadnioną bezwyjątkowość i nadmierny rygoryzm jest nieprawidłowe. Taka redakcja przepisów to naruszenie zasad techniki poprawnej legislacji znajdującej zastosowanie także przy redagowaniu przepisów prawa miejscowego.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.