Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 października 2002 r., znak[....], na podstawie art. 145 § 1 pakt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Wójt Gminy B. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia 1 września 1994 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid.: [....] w B. W uzasadnieniu wydania tego postanowienia Wójt Gminy B. wskazał, że współwłaścicielka działki sąsiedniej (nr ewid......) do działek terenu inwestycji – M.N. - nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu jak również nie doręczono jej ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 21 października 2002 r., znak: [....], na podstawie art. 146 § 1 k.p.a., Wójt Gminy B:
- 1) stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia 1 września 1994 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid.: [....] i [....] w B., została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 i 109 § 1 k.p.a.,
- 2) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 1 września 1994 r., znak: [....], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid.: [....] i [....] w B. wobec upływu 5 lat od dnia jej doręczenia.
W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy B. wskazał, że M.N. pismem z dnia [....] września 2002 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 1 września 1994 r., znak: [....], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid.: [....] i [....] w B., podając, że nie była uczestnikiem tego postępowania.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w szczególności po zbadaniu akt tej sprawy oraz po przesłuchaniu wnioskodawczyni na okoliczność zachowania przez nią terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. - Wójt Gminy B. wydał postanowienie w dniu 7 października 2002 r. o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Następnie Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w szczególności przeprowadził w ramach jego dowód z akt sprawy, znak: [....] z których wynika, że wnioskodawczyni M.N. nie została doręczona decyzja z dnia 1 września 1994 r. o wydaniu A.B. i T.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid: [....] i [....] położonych w B. Wójt podniósł, że M.N. w chwili wydawania w/w. decyzji była wraz z mężem S.N. współwłaścicielką sąsiedniej działki nr ewid. [....] i z tego tytułu, na podstawie art. 61 § 4 i 109 §1 k.p.a., organ administracji samorządowej, uprawniony do wydawania takiej decyzji miał obowiązek zawiadomić o toczącym się postępowaniu m. in. wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z działką stanowiącą przedmiot sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, oraz doręczyć im wydaną w sprawie decyzję. Organ tego jednak nie uczynił, nastąpiło zatem naruszenie prawa skutkujące wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt4k.p.a.
Wójt ustalił także, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana 1 września 1994 r. znak: [....], została doręczona w dniu 9 września 1994 r., a więc od jej doręczenia do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania w dniu [....] września 2002 r. upłynął okres niemal siedmioletni. W takim przypadku uchylenie decyzji nie może nastąpić bowiem zachodzi negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. zakazująca uchylenia decyzji w sytuacji, gdy od jej doręczenia upłynęło 5 lat.
W tym stanie faktycznym i prawnym należało, zdaniem Wójta, orzec jak w sentencji.
Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik M.N. i S.N. Zarzucił decyzji organu l instancji naruszenie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 7, 32, 83) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 12, 35, 36, 37, 38, 64 § 4, 75, 76, 77, 79, 97 § 1 pakt 4, 146 § 1, 234 k.p.a.).
Wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r., znak: [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pakt 1 w zw. z art. 151 i 146 § 1 k.p.a. Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji - Wójta Gminy B. z dnia 21 października 2002 r., znak: [....]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [....] wskazał, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie m. in., jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i w zależności od wyniku tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §2 k.p.a.).
Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.).
Wojewoda wskazał, że M.N. nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu [....] września 2002 r. wniosła podanie o wznowienie postępowania, a Wójt Gminy B. po uprzednim ustaleniu, że wniosek został wniesiony w terminie o jakim mowa jest w art. 148 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 7 października 2002 r. znak: [....] wznowił postępowanie. M.N. upoważniła T.D. do udziału w jej zastępstwie w postępowaniu, a zatem był on osobą uprawnioną do otrzymania decyzji i wniesienia od niej odwołania.
Wojewoda [....] podzielił stanowisko organu l instancji. Podniósł bowiem, że w uzasadnieniu tej decyzji trafnie podano, iż minęło 5 lat od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma to taki skutek, że nie można uchylić decyzji, pomimo pozytywnego ustalenia istnienia przesłanki, o jakiej mowa jest w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Kodeks nie uzależnia wydania decyzji w tym przedmiocie od uprzedniego wykonania dodatkowo innych czynności administracyjnych czy też sprawdzenia istnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. W odwołaniu nie wskazano na istnienie innych okoliczności, które mogłyby spowodować wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Nawet jednak gdyby w odwołaniu wskazano na istnienie takich przesłanek, w tym postępowaniu inne rozstrzygnięcie nie mogłoby zapaść.
Ze względu na powyższe, zdaniem Wojewody należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli M.N. i S.N. W skardze podnieśli, że S.N., w ustnie złożonym oświadczeniu powiadomił organ l instancji, iż dokument urzędowy ("potwierdzenie dostarczenia decyzji"), będący istotnym w sprawie elementem zawiera poświadczenia nieprawdy przez pracownika Poczty [....], a ponadto sfałszowano podpis S.N. - strony postępowania.
Zarzucili organowi złamanie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności art. 78, który gwarantuje stronie skuteczne rozpatrzenie zaskarżonej decyzji l instancji. Twierdzą, że organy obu instancji pominęły w sprawie zdarzenia opisane w art. 145 § 1 i 2 k.p.a., które mogą wywołać skutki określone wart. 146 § 1 k.p.a.
Podnieśli także, że istotnym naruszeniem prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji było nie umożliwienie stronie, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Brak wydania zawiadomienia przed wydaniem decyzji organu l instancji. Również znaczącym naruszeniem prawa przez organ l instancji było nie zawiadomienie wszystkich stron o przesłuchaniu strony. Organ II instancji pominął natomiast wniosek złożony w odwołaniu, o wyznaczenie terminu spotkania celem aktywnego uczestnictwa strony w toczącym się postępowaniu.
W świetle orzecznictwa NSA za bezprawne należy uznać postępowanie organu II instancji, które w sytuacji podniesienia w odwołaniu naruszeń przez organ l instancji, w ogóle nie poddaje merytorycznej ocenie ograniczając się tylko do ich wyliczenia, nie zadając sobie trudu do przywołania innych.
W ich ocenie zdumienie musi budzić, to, że z jednej strony organ II instancji zarzuca w uzasadnieniu odwołującemu się,że nie wskazał okoliczności, które mogłyby spowodować "wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu", a z drugiej strony stwierdza, że nawet gdyby tak było, to i tak nie mogłaby zapaść inna decyzja.
Organ II instancji złamał również przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz k.p.a. nie rozpatrując w toku postępowania skarg wniesionych przez strony.
Wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organ l instancji rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu, zakończył ją decyzją stwierdzającą, że: po pierwsze decyzja ostateczna z dnia 1 września 1994 r, znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid.: [....] i [....] w B., została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 i 109 § 1 k.p.a., po drugie odmówił uchylenie tejże ostatecznej decyzji z dnia 1 września 1994 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Stanowisko to zaakceptował organ II instancji, bowiem zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy.
Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
W artykule tym ustawodawca zawarł dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i w § 2 art. 146 k.p.a.), ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania.
Jest poza sporem, że w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Wystąpienie negatywnych przesłanek z art. 146 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.
Zgodzić się zatem należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie, sygn. akt: IV SA 1018/97, LEX nr 47227, że "treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.
Po upływie zatem okresu przedawnienia organ administracji traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W świetle tej zasady strony postępowania mają bowiem prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu (por. wyrok WSA z 11 września 2005 r., VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198863).
Skoro organy obu instancji w punkcie 2) orzeczenia odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej, to w świetle powyższego, oznacza to, że dopuściły się one uchybień przepisom postępowania co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji.
Decyzje te są także nieprawidłowe i z drugiej przyczyny.
Z przytoczonego uprzednio art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że termin przedawnienia (pięciu lat) z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a., liczyć należy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Organy obu instancji nie dokonały w tym względzie nie budzących wątpliwości ustaleń. Mianowicie, już w protokole z podania wniesionego ustnie z dnia [....] sierpnia 2002 r. podniesiona została przez S.N. okoliczność, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę z dnia [....] 1994 r., znak: [....], nie znajduje się jego podpis, a dokument ten jest, w jego ocenie, "dokumentem nieprawdziwym". Nie wyjaśniły jednakże organy administracji obu instancji z jakich powodów uznać należy, w kontekście podniesionych przez S.N. okoliczności, że nastąpiło skuteczne doręczenie weryfikowanej ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osobom, które brały udział w postępowaniu, a co za tym idzie, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 146 k.p.a. Faktu doręczenia lub ewentualnie ogłoszenia nie można domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. przedawnienia, wobec czego obowiązkiem organów jest jego jednoznaczne wykazanie.
Uznać należy za zasadny zarzut skarżących, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. "Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawnie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem), złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a." (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck. Wydanie 7, Warszawa 2005, s. 84).
W takim stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).