Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 494/10

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r., znak [....], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z., Starosta K. uzgodnił negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. - "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (....) [....], przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [....] w K. ", którego inwestorem jest M.G. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2008r., Nr 237, poz. 1657).

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce nr [....] o powierzchni 0,2024 ha, obejmującej użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII i R-RIIIa (grunty orne). Powołując treść art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt. IV SA/ Wa 1734/05 oraz z dnia 10 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 697/08, wyraził pogląd, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Na podstawie mapy ewidencyjnej obr. K., gm. Z. oraz wypisu z rejestru gruntów ustalił, że działka nr [....] wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Użytki rolne stanowiące działkę nr [....] zaliczane są do klasy II i III, a zatem mają wysoką przydatność rolniczą.W związku z powyższym postanowiono jak w sentencji.

Zażalenie na to postanowienie złożyła M.G. podnosząc, że dwa wybiórczo powołane przez organ wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogą wpływać na przedmiotowe zagadnienie, które ma podobne znamiona, lecz inną specyfikę. Skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 20 lutego 2009r., znak [....], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób nawiązało do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 oraz do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1, 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wykładni art. 7 ust. 2 tej ostatniej ustawy stwierdziło, że przewidziane w tym przepisie kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni samej działki, na której planowana jest inwestycja, lecz również całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Z akt spraw wynika, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa.

Ponadto, teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że przedmiotowa działka o powierzchni 0,2024 ha obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RII i RIIIa i przekracza, wraz z innymi działkami stanowiącymi razem z nią zwarty kompleks powierzchnię 0,5 ha, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. W chwili obecnej nie jest zatem możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2009r., znak [....], M.G. domagała się jego uchylenia w całości.

Skarżąca zarzucała: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. pominięcie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a mimo to w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o nim nie wspomniano; niewłaściwą interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nieprawidłowe wyjaśnienie, czym jest "zwarty obszar", o którym mowa w tym przepisie; naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pozostającego w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną interpretację tego przepisu i przez to przyjęcie błędnego kryterium obszarowego, od którego zależy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również błędnie przyjęcie, że takiej zgody brak, mimo, iż została uzyskana przy okazji przygotowywania uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.; naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie słusznego interesu skarżącej, tj. prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie, że właściciele sąsiadujących z działką skarżącej gruntów oraz gruntów znajdujących się w tej samej wsi, uzyskali w identycznej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca decyzje ustalające warunki zabudowy na tych terenach.

Skarżąca zarzucała nadto naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 32 ust. 1 poprzez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji gdy dla innych działek sąsiednich została wydana decyzja ustająca takie warunki, jak również art. 64 ust. 2 poprzez bezprawne ograniczanie uprawnień właścicielskich, w których mieści się również prawo do swobodnego planowania inwestycji na działce.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że pojecie "teren" użyte w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. W ocenie skarżącej do kryterium obszarowego nie mogą być zaliczone działki sąsiadująca z działką objętą wnioskiem inwestora. Ponadto, skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 0,2024 ha, występowanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskana zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie było konieczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych oraz procesowych.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Nie jest kwestionowane w skardze, że kontrolowane postanowienia zostały wydane w sprawie wszczętej na wniosek M.G., mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. - "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (18101) 2120 K, przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [....] w K. ", w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Z., który na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 106 k.p.a. wystąpił do Starosty K. o uzgodnienie projektu decyzji dla tego zamierzenia.

Skarżąca nie kwestionuje także ustaleń organów uzgadniających, w myśl których zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka nr [....] o powierzchni 0,2024 ha obejmuje użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII oraz R-RIIIa (grunty orne) i wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe okoliczności jako bezsporne świetle stanowisk stron i uczestników oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli obu postanowień pozostając poza szerszymi rozważaniami.

Zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnienia prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie niniejszej przepisów prawa materialnego dotyczących ograniczenia przeznaczenia nieruchomości rolnych na cele nierolnicze.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowana regulacja określa warunki uzależniające pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego i jest stosowana przez organ wydający decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie mają postanowienia zawarte w punktach 4-5. Wśród przepisów odrębnych, do których odsyła pkt 5 należy uwzględnić ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie ogrlu, tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm. w tym dokonanymi ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. Nr 237, poz. 1657).

W związku z tym przepisem pozostaje art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Artykuł 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi zaś o obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U.z 2004 Nr 261, poz. 2603) wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1, takie uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. W doktrynie wskazuje się słusznie, że skoro organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, to zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze - przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie - zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego (Komentarz do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96 (ONSA 1998, nr 4, poz. 123) przyjęto trafnie, że: "Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego".

Takie uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w sprawie niniejszej zostało dokonane we właściwym trybie. Mając na uwadze zakres kognicji organów uzgadniających wynikający z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wydaniu kontrolowanych postanowień trafnie objęto ustaleniami okoliczności powołane uprzednio jako bezsporne, charakteryzujące stan faktyczny i prawny terenu, z uwzględnieniem braku przepisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oraz danych z ewidencji gruntów.

Zastrzeżenia budzi natomiast wskazanie przez organ drugiej instancji – zresztą bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, że działka nr [....], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa, zaś teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynienie ustaleń w zakresie spełnienia tej przesłanki pozostaje poza kompetencją organów uzgadniających albowiem nie znajduje ono uzasadnienia w jakimkolwiek przepisie zawartym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kognicja w tym zakresie należy wyłącznie do organu administracji publicznej wydającego decyzję.

Takie dowolne stwierdzenie pozostaje jednakże bez wpływu na wynik sprawy. Na W pozostałości niekwestionowane w sprawie ustalenia organów uzgadniających są prawidłowe, podobnie jak ocena prawna stanu faktycznego dokonana w obu kontrolowanych postanowieniach, zaś stanowiły one dostateczne uzasadnienia do wydania kwestionowanego przez skarżącą uzgodnienia.

Stosownie do art. 1 ogrlu, przedmiotowa ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt ogrlu), przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków (art. 2 ust. 3 ogrlu). Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ogrlu). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie w myśl art. 4 pkt 6 ogrl, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Artykuł 7 ust. 1 ogrlu stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenia ma regulacja z art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu, w myśl której przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

W świetle brzmienia powyższych przepisów należy przyjąć, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha.

W art. 7 ust.2 pkt 1 ogrlu pojawia się pojęcie zwartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Jak należy interpretować termin użytków rolnych wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 ugrol. Uwzględniając odesłanie do ewidencji gruntów, należy mieć zatem na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Dokonywana w ewidencji gruntów kwalifikacja opiera się na kryteriach obiektywnych, którymi są klasy gruntów wyznaczone po przeprowadzeniu ich gleboznawczej klasyfikacji (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pr. geodez. i kartograf.).Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 pr.geodez. i kartograf.) Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków – w tym użytków rolnych, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 66 ust. 2 rozp.), który podlega aktualizacji w trybie przewidzianym w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym.

Do użytków rolnych zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy – oznaczane odpowiednimi symbolami(§ 68 ust. 1 rozp.). Zasadnicze znaczenia klasy bonitacyjnej dla klasyfikacji gruntów jako użytków rolnych potwierdza treść pkt 1. 1 c) Załącznika Nr 6 do rozporządzenia, który wśród gruntów ornych wymienia także ugory i odłogi.

Brak natomiast w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalnej definicji pozostałych terminów pojawiających się w treści analizowanej regulacji, względnie odesłania do przepisów innych ustaw. Kontynuując proces wykładni należy zwrócić uwagę, że pomimo takiej możliwości ustawodawca nie posługuje w niej terminami "działki" lub "terenu" - jak przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), lecz wprowadza odrębne pojęcie "obszaru". Taki zabieg nie jest przypadkowy i winien być traktowany jako celowe zamierzenie ustawodawcy. W języku potocznym słowo " obszar " oznacza: rozległy teren; ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnię czegoś, miejsce występowania, zasięgu czegoś zwykle dużych rozmiarów (tak Słownik Języka Polskiego pod red.

M. Szymczaka, PWN, W-wa 1979, T. II, str.430). Całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na takie właśnie, zgodne z językiem potocznym rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Powyższe zaś nakazuje uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. O ile zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłączenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa wart. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu.

Nie istnieją jednakże przeszkody by w takim obszarze ustalić warunki zabudowy dla wchodzących w skład gospodarstw rolnych budynków mieszkalnych, czy budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, względnie podobnych zmian w zagospodarowaniu terenu, które są zgodne z rolnym przeznaczeniem gruntów, wynikającym z art. art. 2 ust. 1 pkt 1 – 10 ogrlu. Skarżąca nie wskazywała jednakże na taki właśnie zamiar zagospodarowania przedmiotowej działki, który nie prowadziłby do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego.

Prezentowana wyżej wykładnia gramatyczna pozostaje w zgodzie z wynikami wykładni celowościowej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która naprowadza na przywiązywaną przez ustawodawcę wagę do zachowania odpowiedniego areału, a także stanu stanu gruntów rolnych i leśnych, jako gruntów o istotnym społeczno-godpodarczym przeznaczeniu. Odzwierciedleniem tego dążenia w zakresie ograniczenia nierolniczego wykorzystania użytków rolnych jest choćby treść art. 6 ust. 1 ogrlu, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Legalne rozpoczęcie nierolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych wymaga nie tylko zgodnej z prawem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale także realizacji kolejnego etapu, jaki stanowi wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (Rozdział 3 ogrlu), gdzie przewidziano dalsze mechanizmy ograniczające planowane zmiany oraz w istocie odformalizowany powrót do dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów jako rolnych.

Powyższe wyniki wykładni gramatycznej i funkcjonalnej pozostają w zgodzie nie tylko z regulacjami zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadają one także przepisom prawa cywilnego. Artykuł 46 ust 1 k.c., stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego treść prawa własności wyznaczana w myśl art. 140 k.c. jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. To zaś zależy od rodzaju rzeczy i jej cech fizycznych.

Stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Uznanie bowiem, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy li tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ogrlu - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy bezzasadnym jest zarzut art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pozostałe zarzuty, istotne dla stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak wskazano uprzednio, nie mają wpływu na istnienie uzasadnionych podstaw do wydania przez organy uzgadniające kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienia oraz nie dostrzegając innych uchybień uzasadniających eliminację kontrolowanych postanowień z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

W uzupełnieniu należy wskazać, że na obecnym etapie postępowania organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zajmował stanowiska w kwestii jego związania dokonanym uzgodnieniem. W tej sytuacji dokonywanie przy rozpoznaniu niniejszej skargi dalej idących ocen z zakresu prawa materialnego, dotyczących tego zagadnienia jest niedopuszczalne jako przedwczesne.

Zdanie Odrębne

Niniejsze postępowanie dotyczy negatywnego uzgodnienia organu l instancji Starosty a utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (18101) 2120 K, przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [...] w K.", którego inwestorem jest M. G.. Swoje stanowiskom organy administracji opierają na fakcie, iż nieruchomość na której realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne to użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII i R-Rllla (grunty orne) położone w na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na interpretacji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r, Nr 121, póz. 1266 ze zm.). Zdaniem organów administracji kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka - także działek sąsiednich, stanowiących własność innych niż inwestor osób, a które łącznie przekraczają powierzchnie 0,5 ha. Stanowisko to zdaniem autora zdania odrębnego jest nie do przyjęcia.

Zgodnie z dyspozycją art.

60. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z kolei przepis art. 53 ust 4 pkt 6 tejże ustawy przesądza, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Z samego brzmienia tego przepisu wynika, iż ustawodawca zakłada możliwość uzgodnienia (z definicji nie negatywnego) projektu decyzji o warunkach zabudowy także w stosunku do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Uzgodnienie takie (zdaniem autora zdania odrębnego) powinno być wydane zawsze, jeżeli grunt planowany pod przyszłą inwestycję nie wymaga wcześniejszej zgody właściwego organu, na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne.

Przepisem który tą kwestie reguluje jest art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowi on, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Spór dotyczy wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany" do przeznaczenia na cele nierolnicze (budowlane) gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III, w kontekście postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten zasadniczo dotyczy procedury zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne w postępowaniu planistycznym, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia przepisu dla celów postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy zakładać musi daleką odmienności obu tych postępowań, ich celów, skutków jakie w przyszłości mogą wywołać ale też i wskazywać na pewne ich podobieństwa i analogie.

W postępowaniu planistycznym mamy do czynienia z określeniem polityki przestrzennej. W postępowaniu tym uwzględniane są zawsze większe obszarowo powierzchnie - mające w przyszłości spełniać określone funkcje. Stąd też wymóg uzyskania zgody właściwego ministra odnośnie stosunkowo dużych powierzchni -przekraczających 0,5 ha wykorzystywanych dotychczas na cele rolne lub leśne a mających zmienić swe przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne. Zachowanie tego wymogu - w identycznym stopniu i znaczeniu - do postępowań przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a więc z definicji dotyczących stosunkowo niewielkich obszarowo gruntów (w porównaniu z działaniem planistycznym) wydaje się być niewłaściwe.

Z drugiej strony - w postępowaniu planistycznym, to w właśnie projekcie planu wyznacza się obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami rozgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu i w tym znaczeniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych operuje pojęciem "zwarty obszar projektowany".

Stosując ta zasadę adekwatnie do postępowaniu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy iż zakres inwestycji określony jest w projekcie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, co należy rozumieć jako wskazanie w nim obszaru jednej lub kilku działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. Tak więc "zwarty obszar projektowany" w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć jako teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu) a przedstawiony w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06. W wyroku tym NSA wyraził także wyraźnie pogląd, iż "artykuł 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.r. wskazuje natomiast na zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia, a zatem obszar określonymi granicami.

Obszarem takim -w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora". Stanowisko takie tj. iż tylko działka lub działki objęte wnioskiem inwestora stanowią zwarty obszar projektowany w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, był wyrażany przez sądownictwo administracyjne, l tak dla przykładu - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 27 listopada 2008 r. IV SA/Wa 1502/08 orzekł, iż "zwarty obszar gruntu przeznaczony do nierolniczego przeznaczenia obejmuje wyłącznie teren działki, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Do kryterium obszarowego, o którym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. nie mogą być zaliczane działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem inwestora. Kryterium to dotyczy bowiem wyłącznie tej działki, która jest projektowana do zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele z racji zamiarów inwestycyjnych właściciela". Stanowisko to w pełni popiera autor zadania odrębnego.

Nie do zaakceptowania jest pogląd, iż organ uzgadniający dowolnie, według swojego uznania wyznacza zwarty obszar projektowany o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, włączając w ten obszar grunty działek sąsiedzkich, nie objętych w żaden sposób planowaną inwestycją i stanowiący własność osób trzecich. W pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczonym już wyżej wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 gdzie w uzasadnieniu sąd zwraca uwagę, iż "należy również zwrócić uwagę, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy)".

Pojęcie "zwarty obszar projektowany" musi być zatem rozumiane zawsze jako obszar - teren (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wskazany przez inwestora i przedstawiony w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Działki sąsiadujące nieobjęte projektem decyzji WZ stanowią działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą być przez organy uzgadniające brane pod uwagę przy określaniu "zwartego obszaru projektowanego".

Zdaniem autora zdania odrębnego, kwestia ta ma także inne niż tylko polegające na celowościowej i funkcjonalnej wykładni wskazanych wyżej przepisów (która jak praktyka wskazuje może być różna) znaczenie. Otóż na pytanie, czy "zwarty obszar projektowany" o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jedynie teren planowanej inwestycji obejmującej jedną lub wiele działek ewidencyjnych, ale zawsze wskazany przez inwestora i ujęty w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też może być przez organy administracji wyznaczany dowolnie, według swego uznania, bez wskazywania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) kryteriów wyznaczania tego obszaru - oby tylko przekroczył powierzchnią 0,5 ha - to także pytanie o granice wykonywania prawa własności a w zasadzie o możliwy, dopuszczalny zakres ograniczenia wykonywania tego prawa na skutek interpretacji obowiązującego prawa, dokonywane przez organy administracji ale także sądy.

Art. 64 ust 1 Konstytucji RP mówi, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Natomiast w ust 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy te umieszczone są w Rozdziale II: Wolności, Prawa i Obowiązki Człowieka i Obywatela. Prawo do własności jest przez ustawodawcę traktowane jako prawo podstawowe i podmiotowe, wymienione w konstytucji jako jedno z praw wolnościowych. Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Tak więc ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie mogą naruszać istoty tego prawa i tylko w sytuacji konieczności powodowanej bezpieczeństwem państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób.

Zauważyć należy, iż zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego wykonywanie prawa własności doznaje licznych ograniczeń, a zdaniem autora zdania odrębnego, przepisy które tą wolność ograniczają powinny być interpretowane jak najbardziej ściśle, w razie konieczności wykładnią zwężającą, nigdy zaś według wykładni rozszerzającej - zwłaszcza jeżeli ta w konsekwencji mogłaby doprowadzić do wyłączenia praktycznego korzystania z prawa własności, w sytuacji kiedy nie prowadzi to do ochrony wyższych dóbr o których mowa w art. 31 ust 3 Konstytucji.

W niniejszej sprawie organy administracji przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych interpretują bardzo szeroko doprowadzając w ten sposób do praktycznego wyłączenia z możliwości korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności. W imię ochrony gruntów rolnych przed ich nierolniczym wykorzystaniem, właściciela działki 0,20 ha pozbawia się prawa do zabudowy - jednego z podstawowych praw związanych z własnością. W tym konkretnym przypadku niemożność zabudowy i zachowanie dotychczasowego charakteru przedmiotowej działki, jest sprzeczne z istotą wykonywania prawa własności. Jaką bowiem przydatność do produkcji rolnej może mieć działka 20 arowa - mając choćby na uwadze opłacalność produkcji rolnej na nieruchomości o tak znikomej powierzchni. Zachowanie rolnego charakteru tej działki pozbawia zatem skarżącą praktycznej możliwości jej wykorzystania, zgodnie z wolą skarżącej w imię dość abstrakcyjnie rozumianej idei ochrony gruntów rolnych przez ich nierolniczym wykorzystaniem.

Wprawdzie zmiana przeznaczenia tego gruntu możliwa jest zawsze przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uwagi na fakt, że organy gminy nie mają obowiązku planu takiego uchwalić okoliczność ta jest od skarżącej zupełnie niezależna. Dlatego też działania organów administracji, ze względu na argumenty przedstawione wyżej nie powinny skarżącej wyłączać możliwość zabudowy przedmiotowej działki.