Uzasadnienie
Zakład Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVIII/460/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego".
W dniu 19 maja 2014 r. udział w w/w sprawie - w charakterze uczestnika -zgłosiły: [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej w B. oraz Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w T..
W swoich wnioskach o dopuszczenie do udziału w sprawie ww. Spółki wskazały, że zaskarżoną uchwałą Nr XXVIII/460/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zmiany uchwały XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" nadano zakładowi zlokalizowanemu w miejscowości T. status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych ([...]) dla regionu południowego województwa małopolskiego.
Z kolei uchwała nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - nadała zakładowi w N. stanowiącym własność [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej, status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych ([...]) dla regionu południowego województwa [...].
Zatem obydwa zakłady są zakładami konkurencyjnymi do zakładu prowadzonego przez skarżącą Spółkę.
Uwzględnienie przez Sąd skargi Zakładu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXIII/460/12 z dnia 29 października 2012r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - spowodowałoby utratę przez zakład w T. stanowiący własność Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. statusu [...], co niewątpliwie doprowadziłoby w/w zakład w T. do upadłości i zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa [...]. W związku z tym, wnioski w/w Spółek oparte na art. 33 § 2 P.p.s.a., w ich przekonaniu są uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.)".
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie K.p.a.).
Wskazać należy, że takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, przewidzianym w przepisie art. 38 ust. 1 i następne ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zaskarżona uchwała zapadła więc nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa.
W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. jest niedopuszczalna. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową).
Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 P.p.s.a. stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie Spółki nie mogły w takim postępowaniu brać udziału.
Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 8 października 2013r. sygn. II OZ 787/13: "Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 267 – dalej jako "k.p.a."). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. (...) Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu.
Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia." Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości.
Tym samym zdaniem Sądu, art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskujących Spółek jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa.
Dalej wskazać należy, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., w skrócie u.s.w.) przewiduje, że skargę na akt prawa miejscowego, wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tego aktu. Konstrukcja skargi i legitymacji skargowej z art. 90 ust. 1 u.s.w. jest szczególna i opiera się na ochronie interesów prawnych podmiotów, których interes prawny został naruszony postanowieniami aktu prawa miejscowego. Skoro powołany wyżej przepis przewiduje inną (węższą) legitymację skargową przy skargach na uchwały organów samorządu województwa, nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym nie jest konieczne wykazanie naruszenia interesu prawnego.
Brak jest podstawy prawnej dla działania osób, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy.
Uwagi powyższe są aktualne zarówno wobec Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T., której zaskarżona uchwała nadaje status prawny [...] i która podnosi także wynikającą z prawa konieczność ochrony wartości konkurencyjności rynku; jak i pod adresem [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w B., która w tej sprawie swój interes prawny wywodzi z wartości zapewnienia konkurencyjności rynku i powinności bytu prawnego podmiotów konkurencyjnych uzasadnionych prawem. Zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny żadnej z wnioskujących spółek.
W związku z powyższym orzeczono o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu obu wnioskujących spółek, na zasadzie art. 33 § 2 P.p.s.a.