Uzasadnienie
Zakład Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w M. (dalej jako Spółka skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego".
W dniu 19 maja 2014 r. udział w w/w sprawie - w charakterze uczestnika –zgłosiły: [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej w B. oraz Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w T..
W swoich wnioskach o dopuszczenie do udziału w sprawie ww. Spółki wskazały, że zaskarżoną przez Zakład Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w M. uchwałą nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - nadano zakładowi w N. stanowiącym własność [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej, status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) dla regionu południowego województwa małopolskiego.
Z kolei treścią § 1 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/460/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zmiany uchwały XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" nadano zakładowi zlokalizowanemu w miejscowości T. os. [...] status RIPOK dla regionu południowego województwa małopolskiego.
Zatem obydwa zakłady są zakładami konkurencyjnymi do zakładu prowadzonego przez skarżącą Spółkę. Uwzględnienie przez Sąd skargi Zakładu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w M. na uchwałę nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - spowodowałoby utratę przez zakład w N., stanowiący własność [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej statusu RIPOK, co niewątpliwie doprowadziłoby w/w zakład w N. do upadłości i zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa małopolskiego. W związku z tym, wnioski w/w Spółek oparte na art. 33 § 2 P.p.s.a., w ich przekonaniu są uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.)".
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie K.p.a.).
Wskazać należy, że takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, przewidzianym w przepisie art. 38 ust. 1 i nn. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zaskarżona uchwała zapadła więc nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a.
Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., w skrócie u.s.w.) przewiduje, że skargę na akt prawa miejscowego, wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tego aktu.
Podstawą tej legitymacji nie jest zatem tylko samo istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.w. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów samorządu województwa, nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Status wszystkich uczestników postępowania sądowoadministracyjnego powinien być równy.
W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. jest niedopuszczalna. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.
Podsumując, art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskujących Spółek jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa.
Taki wniosek Sąd formułuje: zarówno pod adresem spółki [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w B., której zaskarżona uchwała nadaje status prawny RIPOK i która podnosi także wynikającą z prawa konieczność ochrony wartości konkurencyjności rynku; jak i pod adresem spółki Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T., która w tej sprawie swój interes prawny wywodzi z wartości zapewnienia konkurencyjności rynku i powinności bytu prawnego podmiotów konkurencyjnych uzasadnionych prawem.
Konstrukcja skargi i legitymacji skargowej z art. 90 ust. 1 u.s.w. jest szczególna i opiera się na ochronie interesów prawnych podmiotów, których interes prawny został naruszony postanowieniami aktu prawa miejscowego. Kwestie podnoszone przez wnioskujące Spółki w tym przypadku objęte są obiektywnym porządkiem prawa miejscowego.
Strona przeciwna dla skarżącej Spółki, którą stanowi Sejmik Województwa Małopolskiego - tzn. organ prawotwórczy, jako organ zdecentralizowanej administracji publicznej posiada w postępowaniu sądowoadministracyjnym kompetencje służące ochronie tworzonego przez siebie obiektywnego porządku prawnego, jakim jest prawo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podmiot ten jest przy tym związany zasadą praworządności działania organów władzy publicznej. Takie kompetencje posiadają też inne podmioty chroniące obiektywny porządek prawny, takie jak: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 50, art. 173 § 2 P.p.s.a.). Wnioskujący mają prawną możliwość uruchomienia tych podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym badającym legalność aktu prawa miejscowego.
Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 P.p.s.a. stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie Spółki nie mogły w takim postępowaniu brać udziału.
Podkreślić należy, że choć wnioskujące Spółki - jak wynika odpowiednio z każdego z wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie - zainteresowane są utrzymaniem w mocy skarżonej uchwały, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym aktem organu administracji publicznej w sprawach z zakresie administracji publicznej, w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy u.s.w., jak i P.p.s.a. nie przewidują natomiast sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodzić należy się bowiem z powszechnie wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, sformułowanym wprawdzie w odniesieniu do przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, aktualnym wszak ze względu na tożsamość konstrukcji i zakresu normy także na kanwie niniejszej sprawy, iż nie daje on podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012, sygn. akt II OZ 903/12 i z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1131/11).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.