Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 lipca 2020 r., znak: KR.ZUZ.34210.291.2020.BD, Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu udzielił Gminie Bobowa pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Biała (Biała Tarnowska) w km 58+880, istniejącym wylotem zlokalizowanym na dz. 53 obręb 0001 Bobowa, jedn. ewid. Miasto Bobowa, oczyszczonych ścieków komunalnych.
Od warunków określonych w pkt IV.4 i IV.15 powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Bobowa. W pkt IV.4. decyzji stwierdzono konieczność "pobierania próbek (z wylotu kolektora ścieków do rzeki Biała) oraz prowadzenia pomiarów jakości oczyszczonych ścieków komunalnych wprowadzanych do wód powierzchniowych, we wskaźnikach określonych w punkcie IV.l. niniejszej decyzji, w regularnych odstępach czasu oraz stale w tym samym miejscu, w ilości próbek minimum 12 w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają warunki - 4 próbki w następnym roku. Jeżeli jedna próbka z czterech pobrana w danym roku nie spełni wymaganych warunków, wówczas w kolejnym roku należy pobrać ponownie 12 próbek - zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie".
Z kolei w pkt IV.15 decyzji organ I instancji nakazał pokrywanie wszelkich ewentualnych szkód wynikających z tytułu odprowadzania ścieków komunalnych. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez: orzeczenie w pkt IV.4., że próbki oczyszczonych ścieków pobierane będą z króćca/ kranika do poboru prób umieszczonego w budynku technologicznym na rurociągu ścieków oczyszczonych i uchylenie pkt IV.15 decyzji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 15 marca 2022 r., znak KR.RUZ.423.1.19.2020 uchylił pkt IV.15. zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W myśl art. 403 ust. 2 pkt 8) ustawy Prawo wodne w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności miejsce poboru próbek ścieków. Najbardziej reprezentatywnym miejscem poboru próbek w przedmiotowym przypadku jest wylot kolektora, którym ścieki wprowadzane są do wód powierzchniowych. Z przesłanych wyjaśnień Nadzoru Wodnego w Grybowie i dokumentacji fotograficznej wynika, że nachylenie skarp rzeki w obrębie wylotu umożliwia dojście i pobieranie próbek ścieków ze wskazanego w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu punktu.
Ponadto Dyrektor RZGW w Krakowie zwraca uwagę, że obowiązek właściwego utrzymywania urządzeń wodnych ciąży na jego właścicielu. Tym samym wylot winien być tak utrzymywany przez Gminę Bobowa, aby możliwy był pobór próbek w sposób bezpieczny dla osoby dokonującej poboru.
Zwrócono uwagę, że organ I instancji, zgodnie z ustawą Prawo wodne, ma prawo nakładać na wnioskodawcę ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne jedynie takie obowiązki, które pozostają w związku przyczynowo-skutkowym z wniesionym pozwolenie i wynikają z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Dyrektor RZGW w Krakowie zdecydował o konieczności uchylenia pkt IV.15., który w ocenie Organu II Instancji przekracza uprawnienia organu odnośnie dokonywanych w pozwoleniu ustaleń. W pkt IV.15. nałożono na wnioskodawcę obowiązek pokrywania wszelkich ewentualnych szkód wynikających z tytułu odprowadzania ścieków komunalnych. Warunek ten nie ma w ocenie organu odwoławczego podstaw zapisanych w art. 403 ustawy Prawo wodne. W przypadku stwierdzenia, iż w wyniku realizacji pozwolenia nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich zastosowanie znajdzie przepis art. 410 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawych może w drodze decyzji nałożyć na zakład posiadający pozwolenie m.in. obowiązek wykonania ekspertyzy, a następnie w razie konieczności ja jej podstawie odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne.
Dodatkowo przytoczono art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w myśl którego na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji. W związku z tym w przypadku wystąpienia szkód w wyniku realizacji udzielonego pozwolenia wodnoprawnego odszkodowanie za powstałe szkody można ustalić w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ustawa Prawo wodne nie przewiduje natomiast nałożenia obowiązku pokrywania wszelkich ewentualnych szkód wynikających z tytułu odprowadzania ścieków komunalnych. Mając więc na uwadze powyższe Organ Odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzji w pkt IV.15 i umorzył postępowanie w tym zakresie.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) Kpa: "Organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Mając na względzie powyższe ustalenia, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2) Kpa, organ II Instancji orzekł jak w sentencji.
Opisaną wyżej decyzję w zakresie pkt IV.4 zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Bobowa, zarzucając jej naruszenie art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące uznaniem, że istnieje możliwość pobierania próbek z wylotu kolektora ścieków do rzeki Biała, podczas gdy ukształtowanie terenu (stromy brzeg) uniemożliwia bezpieczny pobór próbek oczyszczonych ścieków.
Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie w punkcie IV.4, że próbki oczyszczonych ścieków pobierane będą z króćca/ kraniku do poboru prób umieszczonego w budynku technologicznym na rurociągu ścieków oczyszczonych lub ze studzienki czerpalnej zlokalizowanej na placu (bruk) oczyszczalni ścieków w miejscowości Siedliska.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Aktualnie stan epidemii został zastąpiony przez stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Ponieważ strony wezwania nie wykonały, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, choć z innych przyczyn niż podane w skardze. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem całości wniesionego odwołania tj. nie orzekł w sentencji w pełnym zakresie wniesionego środka zaskarżenia.
Zacząć należy od tego, że sentencja decyzji organu I instancji składa się z pięciu punktów ponumerowanych cyframi rzymskimi, przy czym na pkt IV składa się 15 podpunktów ponumerowanych cyframi arabskimi.
Gmina Bobowa wyraźnie zaznaczyła w odwołaniu, że kwestionuje jedynie pkt IV. 4 i IV.15 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 lipca 2020 r.
Jak wskazuje się w literaturze "dopuszczalne jest wniesienie odwołania od części/fragmentu/punktu decyzji rozumianej jako osnowa. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - "w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania" (wyrok NSA z 14.09.2021 r., III OSK 595/21, LEX nr 3227746)" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 127 pkt 7a.).
Niewątpliwie wniesienie odwołania – niezależnie od tego, czy środek zaskarżenia dotyczy całości, czy też części decyzji organu I instancji – zobowiązuje organ odwoławczy do jego rozpoznania w pełnym zakresie. Tymczasem, jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, rozpoznano wyłącznie tę część odwołania, w której strona zakwestionowała pkt IV.15 decyzji organu I instancji, całkowicie zaś pominięto odwołanie od pkt pkt IV.4.
Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadnienie decyzji organu II instancji zdaje się sugerować, że uznano wyrzeczenie zawarte w pkt IV.4 decyzji organu I instancji za prawidłowe, niemniej jednak nie można takiego stanu rzeczy uznać za wystarczający. Bez wyrzeczenia zawartego w sentencji organu odwoławczego nie sposób ustalić bytu prawnego pkt IV.4 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 lipca 2020 r.
Co istotne – zarzuty skargi odnoszą się właśnie do nierozpoznanej części odwołania, tj. do kwestii miejsca poboru próbek oczyszczonych ścieków. Wobec braku wyrzeczenia w sentencji zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd nie może do tego odnieść się merytorycznie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozstrzygnie odwołanie w pełnym zakresie, co wymaga zamieszczenia w sentencji decyzji zarówno orzeczenia o pkt IV. 4, jak i IV.15 decyzji organu I instancji – zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 138 k.p.a. Dopiero takie formalne rozstrzygnięcie umożliwi Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli decyzji organu odwoławczego, o ile skarżący ponownie ją zakwestionuje.
Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nazwanie wniesionego do WSA środka zaskarżenia "sprzeciwem" nie miało wpływu na jego dopuszczalność ani tryb jego rozpoznania. Zgodnie z art. art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była zaś taka decyzja.
Z uwagi na naruszenie art. 138 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.