Uzasadnienie
sygn. akt II SA/Kr [...]
Decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm. – dalej P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.- dalej k.p.a.), Starosta [...] odmówił wnioskodawcy W. A. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego pochodzących z myjni samochodowej samoobsługowej, trzystanowiskowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w W., do urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacja sanitarna rozdzielcza) [...] Sp. z o.o. w T. poprzez urządzenia kanalizacyjne W. Wodociągów Sp. z o.o. w W.. Uzasadnieniem odmowy był brak zgody przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. w T. na odprowadzenie ścieków z powyższej instalacji do urządzeń kanalizacyjnych tej spółki.
Decyzją z dnia 1 marca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r P.w., po rozpatrzeniu odwołania W. A., Inne utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...]
Orzekając w ten sposób Dyrektor RZGW w K. nawiązał do zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniesionego w terminie odwołania, a także streścił przebieg postępowania. Podał w tym zakresie, że pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. Starosta [...] wszczął na wniosek W. A. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z myjni samochodowej na działce nr [...] w W. do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów. W dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęło pismo Spółki [...] Sp. z o.o. z 7 grudnia 2016 r., w którym wniesiono o oględziny terenu. Takie oględziny przeprowadzono 22 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Starosta [...] zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. W dniu 10 stycznia 2017 r. wpłynęło do pismo Spółki [...] Sp. z o.o. z dnia 10 stycznia 2017 r. zawierające stanowisko w sprawie. Następnie w dniu 13 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo W. A., wraz załącznikami. W dniu 16 stycznia 2017 r. Starosta [...] wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołał się W. A..
Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że myśl art. 127 ust. 7 pkt 3 P.w. " Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest (...) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego ". Zgodnie z art. 131 ust. 3 P.w., do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1, oprócz odpowiednich dokumentów, o których mowa w ust. 2, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Kr [...], właściciel dalszego odcinka sieci kanalizacyjnej oraz oczyszczalni ścieków, do których mają trafiać ścieki przemysłowe zawierające substancje szkodliwe dla środowiska wodnego, jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w treści art. 127 ust. 7 pkt 3 P.w., posiada w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym status strony.
Spółka [...] Sp. z o.o. jest właścicielem dalszego odcinka sieci kanalizacyjnej. Z tej przyczyny ma status strony postępowania i zgoda tego podmiotu z art. 131 ust. 3 P.w. jest konieczna do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Spółka udzieliła wnioskodawcy zgody, ale było w niej zawarte zastrzeżenie dotyczące wyłączenia z eksploatacji stanowiska myjni, które nie ma zadaszenia. W toku postępowania stwierdzono, że stanowisko niezadaszone działa (protokół z oględzin), a Spółka [...] nie wyraża zgody na odprowadzanie ścieków z takiego stanowiska. Zatem wnioskodawca nie posiada zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych i tym samym zachodzi przeszkoda do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 131 ust. 3 P.w. nie określa, w jakich sytuacjach zgody należy udzielić, a w jakich w odmówić. Decyzja w tym względzie należy do właściciela urządzeń, który samodzielnie ocenia czy wyraża zgodę, czy nie.
Artykuł 125 pkt 2 i 3 P.w. stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2), wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3). W myśl art. 126 pkt 1 P.w., odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia wyżej wymienionych dokumentów lub nie spełnia tych wymagań. Brak zgody stwierdzony w toku postępowania winien powodować odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z powodu naruszenia wymogów ochrony środowiska. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2010 r., II [...] [...], stwierdzono, że: "(...) Przepis art. 125 prawa wodnego, do którego odsyła art. 126 pkt 1, ma charakter blankietowy.
Przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nie określone przepisy. Taka blankietowa formuła, znana technice legislacyjnej, nie stanowi przeszkody w stosowaniu przepisu, wymaga jedynie uwzględnienia stanu prawnego regulującego wskazane kwestie. W odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności znajdują zastosowanie przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.), której przedmiotem, zgodnie z art. 1, jest określenie zasad ochrony środowiska. Wymóg uzyskania zgody przewidziano w art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stanowi część regulacji dotyczącej ochrony środowiska. Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.), szczegółowe zasady ochrony wód określają przepisy ustawy - Prawo wodne.
Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 1 marca 2017 r., znak: [...], W. A. domagał się jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący zarzucał wydanie decyzji organu odwoławczego:
- 1. z naruszeniem przepisów postępowania, a to.:
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do braku ustalenia podstaw i zasadności odmowy udzielenia zgody na wprowadzanie ścieków pochodzących z myjni samochodowej, zlokalizowanej na działce nr [...] do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu;
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia z jakich powodów organ uznał, że mieszanina ścieków przemysłowych wraz z wodami opadowymi czy roztopowymi nie stanowi ścieków przemysłowych;
- 2. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że wprowadzanie mieszaniny wód opadowych ze ściekami przemysłowymi stanowi naruszenie tej regulacji;
- - art. 125 pkt 3 oraz art. 126 pkt 1 P.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- - art.131. ust 3 P.w. poprzez uznanie, że brak zgody właściciela urządzeń, o którym mowa w tym przepisie stanowić powinien odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z powodu naruszenia wymogów ochrony środowiska.
Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wnosił oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postepowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty skargi nie korespondują z tym, co było rzeczywistym i eksponowanym w decyzji organu pierwszej, a potem drugiej instancji powodem odmowy wydania wnioskowanego przez W. A. pozytywnego rozstrzygnięcia. Uzasadnieniem odmowy wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego pochodzących z myjni samochodowej samoobsługowej, trzystanowiskowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w W. do urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacja sanitarna rozdzielcza) [...] Sp. z o.o. w T. poprzez urządzenia kanalizacyjne W. Wodociągów Sp. z o.o. w W. był brak zgody [...] Sp. z o.o. w T. na odprowadzenie ścieków z powyższej instalacji wnioskodawcy do urządzeń kanalizacyjnych własności tejże spółki.
Zarzuty skargi zmierzają zaś w istocie nie do zakwestionowania ustalenia o braku zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych, lecz do zakwestionowania zasadności odmowy jej udzielenia przez [...] Sp. z o.o. w T..
Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter wnioskowy, co oznacza, że pozwolenie może być wydane jedynie na podstawie złożonego wniosku przez podmiot, który zamierza korzystać z wód w sposób określony w art. 122 ust. 1 P.w.
Sposób wniesienie i wymogi formalne podania, w tym wniosku, określa art. 63 k.p.a., który w § 2 stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Artykuł 131 P.w., będący przepisem szczególnym, określa dodatkowo wymogi formalne wniosku o pozwolenie wodnoprawne. I tak przepis ust. 2 tego artykułu nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do wniosku: 1) operatu wodnoprawnego, który jest specjalistyczną dokumentacją wykonaną zgodnie z wymogami określonymi w art. 132;
- 2) decyzji o lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego;
- 3) opisu prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonego w języku nietechnicznym. Nadto przepisy art. 131 ust. 2a, 2b, 3 i 4 P.b. z uwzględnieniem specyfiki różnych spraw wskazują też inne dokumenty, które powinny być załączone przez wnioskodawcę do złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na poszczególne rodzaje korzystanie z wód. Wynika z nich, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska (art. 45a ust.
- 1) oprócz dokumentów określonych w ust. 2 zakład zobowiązany jest dołączyć zgodę właściciela urządzenia w formie pisemnego oświadczenia. W takim przypadku brak natomiast obowiązku dołączenia projektu urządzenia. To zaś w powiązaniu z wymogiem przedłożenia w formie pisemnego oświadczenia zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych ścieków, do których ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska mają być wprowadzone naprowadza na istnienie określonych negocjacji i uzgodnień stron jeszcze przed datą formalnego złożenia wniosku, w czasie których sposób odprowadzanie wód opadowych lub ścieków może mieć znaczenie. [...] jednak zgoda na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ich właściciela cudzych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1, nie jest umową, lecz jednostronnym oświadczeniem woli. Winna to być zgodą bezwarunkowa – podobnie jak bezwarunkowe musi być pozwolenie wodnoprawne - i pozostawać aktualna na datę wydania decyzji.
Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. § 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
§ 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Kompletny wniosek wraz z załącznikami stanowi podstawę do wszczęcia postępowania przez właściwy organ w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Rozpatrzenie wniosku organ przeprowadza już w postępowaniu na podstawie kompletu dokumentów wskazanych w art. 131 ust. 2, 2a, 2b, 3 i 4.
W świetle powyższego trafnie zatem przyjmują w niniejszej sprawie organy obu instancji, że myśl art. 127 ust. 7 pkt 3 P.w. stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest między innymi właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, a do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1, oprócz odpowiednich dokumentów, o których mowa w ust. 2, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń (art. 131 ust. 3 P.w.). Nie budzą też zastrzeżeń ustalenia organu obu instancji, że [...] Sp. z o.o. w T. jest właścicielem dalszego odcinka sieci kanalizacyjnej, tj. oczyszczalni ścieków, do której mają trafiać poprzez urządzenia kanalizacyjne W. Wodociągów Sp. z o.o. w W. ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1, pochodzące z myjni samochodowej samoobsługowej, trzystanowiskowej wnioskodawcy, zlokalizowanej na działce nr [...] w W..
Z tej przyczyny trafnie przyznano [...] Sp. z o.o. w T. status strony postępowania administracyjnego, a wnioskodawca już do wniosku był zobligowany dołączyć zgodę, o której mowa w art. 131 ust. 3 P.w., na wprowadzanie ścieków z własnej instalacji od obu tych podmiotów. Prawidłowo ustaliły również organy obu instancji, że [...] Sp. z o.o. w T. udzieliła pierwotnie W. A. zgody na wprowadzanie ścieków, ale warunkowo, bo na inną instalację niż będąca przedmiotem wniosku, co ma też wpływ na ilość odprowadzanych ścieków. W zgodzie zawarte było bowiem zastrzeżenie dotyczące wyłączenia z eksploatacji stanowiska myjni, które nie ma zadaszenia, co opierało się na ówczesnych spostrzeżeniach, że do takich pożądanych działań doszło. Skoro w toku postępowania stwierdzono, że stanowisko niezadaszone działa (protokół z oględzin), a [...] Sp. z o.o. w T. nie wyraża zgody na odprowadzanie ścieków z tak urządzonej instalacji, to należało przyjąć, że wnioskodawca nie posiada koniecznej zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego pochodzących z myjni samochodowej samoobsługowej, trzystanowiskowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w W., do urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacja sanitarna rozdzielcza) [...] Sp. z o.o. w T. poprzez urządzenia kanalizacyjne W. Wodociągów Sp. z o.o. w W..
Tym samym zachodziła przeszkoda do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Określenie żądnia wniosku lub jego sprecyzowanie należało wyłącznie do W. A., a takowego, które zostałoby zaakceptowane przez [...] Sp. z o.o. w T. pod względem ilościowym, czy jakościowym z uwagi na sposób wykonania instalacji wnioskodawca nie dokonał. Słusznie wskazują organy obu instancji, że przepis art. 131 ust. 3 P.w. nie określa, w jakich sytuacjach zgody należy udzielić, a w jakich w odmówić, a zatem pozostawia to poza oceną i badaniem. Dodatkowo należy zauważyć, że w tym zakresie jakikolwiek inny przepis nie daje podstaw do podejmowania przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyzji za stronę będącą właścicielem urządzeń kanalizacyjnych wbrew jej woli, której materialnoprawnym wyrazem jest przedmiotowe oświadczenie w postaci bezwarunkowej zgody. Decyzja w tym względzie należy wyłącznie do właściciela urządzeń, który samodzielnie ocenia czy wyraża wnioskodawcy zgodę, czy nie.
Powyższe koresponduje zresztą z regulacją zawarta w art. 123 ust. 2 P.w., w myśl której pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Przy braku owej zgody [...] Sp. z o.o. w T. nie należało w szczególności do organów administracji publicznej w niniejszej sprawie wypowiadania się na temat prawidłowości wykładni i stosowanie przez ten lub inne podmioty regulacji z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym wyjaśnianie czy wody opadowe z zadaszenia dwóch stanowisk są odprowadzane odrębnie od ścieków przemysłowych związanych z praca tych stanowisk, względnie czy niezadaszenie jednego stanowiska i doprowadzanie do powstawania mieszaniny ścieków opadowych ze ściekami przemysłowymi jest dopuszczalne.
Słusznie przyjęto w zaskarżonych decyzjach, że brak zgody stwierdzony w toku postępowania winien powodować odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 P.w. w związku z art. 125 pkt 3 P.w. oraz art. 1 i 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.) z powodu naruszenia wymogów ochrony środowiska, co uczyniono z powołaniem trafnych poglądów orzecznictwa, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.