Uzasadnienie
II S.A./Kr 524/00
Decyzją z dnia 16 listopada 1999 r. znak [....] Starosta C., na podstawie art. 5 ust. 6 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił J.K. i Z.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego nr [....] przy ul. [....] w T. zlokalizowanego we wschodniej granicy parceli [....]. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek o wydanie pozwolenia na budowę winien zawierać m.in. decyzję wzizt i zgodę właściciela nieruchomości graniczącej na wykonanie rozbudowy budynku usytuowanego w granicy. Z przedłożonej decyzji wzizt z dnia 4 lipca 1995 r. nie wynika, którego budynku dotyczy, a na działce znajdują się 2 budynki mieszkalne. Inwestor nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej. W obowiązującym zaś planie zagospodarowania przestrzennego brak jest ustaleń umożliwiających zastosowanie przepisu art. 12 ust. 8 rozporządzenia MGPiB.
W odwołaniu od tej decyzji J.K. i Z.K. zarzucili, że decyzja zapadła bez uwzględnienia wcześniej wydanych decyzji i wyroku NSA w K. Podali, że starania o ratowanie budynku poprzez zmianę dachu ze zniszczonego płaskiego na dwuspadowy rozpoczęli w 1995 r. W dniu l lipca 1996 r. została wydana zgoda na budowę i wtedy decyzja wzizt z dnia 4 lipca 1995 r. nie była kwestionowana. Po uchyleniu pozwolenia sprawa była ponownie rozpatrywana, zapadła w dniu 24 marca 1997 r. odmowna decyzja została następnie uchylona przez organ odwoławczy, a skargę na decyzję uchylającą oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 1999 r. Organ zwlekał z wydaniem decyzji, a tymczasem podobno doszło do zmiany przepisów, uniemożliwiającej wydanie organowi postanowienia o zabudowie w granicy.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2000 r. znak [....] Wojewoda [....], na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzje organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z wniosku o pozwolenie na rozbudowę, jak i z dołączonego projektu, planowana rozbudowa budynku nr [....] obejmuje jedynie nadbudowę. Ze względu na to, że budynek jest obiektem istniejącym, nie może być więc powtórnie sytuowany, a zatem nie jest wymagana pisemna zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej., o jakiej mowa w § 12 pkt 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Żądanie takiej zgody w przypadku nadbudowy należałoby uznać za niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię przepisu. Projektowana nadbudowa winna spełniać warunki z art. 5 Prawa budowlanego, ale o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wówczas, kiedy naruszone zostały konkretne przepisy budowlane i normy. Organ I instancji w tym zakresie winien był przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające.
Ponadto projekt budowlany nie został wykonany zgodnie z przepisami art. 34 rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności §§ 8, 11 i 12. Projekt zagospodarowania terenu należało wykonać na kopii aktualnej mapy zasadniczej w skali nie mniejszej niż 1:500. Projekt architektoniczny wymagał uzupełnienia o podanie rozwiązań w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych. W decyzji wzizt istotnie nie podano numeru budynku. Być może, że we wniosku numer ten został podany, a wtedy byłaby to wada decyzji, która podlega sprostowaniu postanowieniem wydanym na podstawie art. 113 kpa.
Zdaniem organu odwoławczego inwestor winien był być wezwany w trybie art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia ujawnionych nieprawidłowości. Konieczne jest zatem ponowne przeprowadzenie postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.M. i Z.M. zarzucili naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiOŚ w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadają budynki i ich usytuowanie, oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących Wojewoda błędnie przyjął, że § 12 ust. 6 rozporządzenia nie ma zastosowania do nadbudowy, a tylko do budowy. Takiego rozróżnienia wymieniony przepis nie zawiera. Obecnie, po utracie mocy § 12 ust. 7 rozporządzenia rozstrzygnięcie organu w razie braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej jest niedopuszczalne. Skoro zaś przewiduje się tylko nadbudowę, to stosowanie art. 35 ust. 3 ustawy nie ma sensu. W trybie tego przepisu mogły być usunięte braki projektu, a nie brak zgody sąsiadów przewidziany w § 12 ust. 6 rozporządzenia. Jak wynika zaś z pisma Wicestarosty z dnia 7 grudnia 1999 r. inwestor został pisemnie poinformowany w dniu 6 września 1999 r. o konieczności uzupełnienia wniosku. Decyzja zatem organu I instancji była prawidłowa.
Skarżący podali ponadto, że decyzja o wzizt z dnia 9 października 1996 r. została, stosownie do zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 16 października 1998 r. sygn. S.A./Ka 76/97, uchylona przez SKO. Do chwili obecnej toczy się postępowanie w tej sprawie.
Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej / w skrócie - psa/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. i Z. małżonków K. z dnia 1 lipca 1996 r. o udzielenie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką sąsiednią. Pozwolenie takie zostało inwestorom udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 lipca 1996 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 4 września 1996 r. ze wskazaniem konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej w trybie § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ewentualnie wykorzystania możliwości przewidzianej przepisem § 12 pkt 7 w/w rozporządzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 24 marca 1997 r. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na nadbudowę stwierdzając, że nie ma potrzeby wydawania postanowienia w trybie § 12 pkt 7 "z uwagi na możliwość innego rozwiązania technicznego nadbudowy". I ta decyzja została przez organ odwoławczy skasowana ze wskazaniem konieczności wydania postanowienia w trybie § 12 pkt 7 rozporządzenia.
Skarga na tę decyzję kasacyjną została, oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zagadnienie objęte regulacjami § 12 pkt 6, 7 i 8 rozporządzenia MGPiB odnosi się nie tylko do wykonywania nowego obiektu budowlanego, ale również do nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i odbudowy istniejącego obiektu. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż w sytuacji braku zgody sąsiada na usytuowanie budynku w granicy, rozstrzygnięcie w trybie § 12 pkt 7 rozporządzenia winno nastąpić przed podjęciem decyzji o której mowa w art. 35 ust. l Prawa budowlanego. Zauważył też Sąd, że w toku postępowania sądowego ujawniła się nowa okoliczność tj. uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wzizt dla planowanej nadbudowy.
Opisana na wstępie decyzja Starosty C. zapadła po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na nadbudowę.
W przedłożonych Sądowi aktach postępowania znaj duj ą się:
- - decyzja Burmistrza z dnia 4 lipca 1995 r. o ustaleniu wzizt dla inwestycji "nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na parceli [....], wydana na wniosek Z.K., określająca termin ważności na jeden rok, decyzja Burmistrza z dnia 9 października 1996 r. o ustaleniu wzizt dla inwestycji "nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nr [....] na parceli [....], zlokalizowanego w granicy z parcelą [....], wraz ze zmianą konstrukcji dachu", wydana na wniosek J.K. i Z.K., określająca termin ważności na jeden rok,
- - decyzja SKO w K. z dnia 14 listopada 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 9 października 1996 r.,
- - decyzja Burmistrza z dnia 15 marca 1999 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wzizt dla nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nr [....], zlokalizowanego w granicy z parcelą [....] oparta na ustaleniu, że "w tej samej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu wzizt dnia 4 lipca 1995 r.", która stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na nadbudowę,
- - decyzja SKO z dnia 12 lipca 1999 r. uchylająca decyzję Burmistrza z dnia 15 marca 1999 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z uzasadnienia tej ostatnio wymienionej decyzji wynika, że wyrokiem z dnia 16 października 1998 r. sygn. II S.A./Ka 76/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję SKO z dnia 14 listopada 1996 r. polecając wyjaśnienie, czy zachodzi w sprawie tożsamość ze sprawą dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończoną, ostateczną decyzją z dnia 4 lipca 1995 r. W uwzględnieniu tych zaleceń SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 9 października 1996 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
Uchylając nowo wydaną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wzizt z dnia 15 marca 1999 r. SKO stwierdziło, iż nie ma podstaw przyjęte przez organ I instancji ustalenie tożsamości przedmiotów postępowania w sprawach o ustalenie wzizt: zakończonej ostateczną decyzją z dnia 4 lipca 1995 r. i tej, w której zapadła uchylana decyzja o umorzeniu.
Z opisanych dokumentów zatem wynika, że w dacie zaskarżonej decyzji przymiot ostateczności posiadała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 lipca 1995 r. W wyniku zaś uchylenia decyzji o ustaleniu warunków z dnia 9 października 1996 r. toczyło się nadal postępowanie administracyjne, w którym kwestią podstawową było przesądzenie ewentualnej tożsamości spraw: rozstrzygniętej decyzją z dnia 4 lipca 1995 r. i mającej być rozstrzygniętą obecnie.
Dopiero na tle powyżej poczynionych, a mających oparcie w materiale sprawy uwag, możliwa jest miarodajna ocena legalności zaskarżonej decyzji.
Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie zgodności decyzji z prawem. Zakres tego badania w przypadku decyzji kasacyjnych / tj. takich, które uchy łaj ą decyzję organu I instancji i przekazuj ą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia/ w zasadzie ogranicza się do kontroli, czy istniały wskazane ustawą przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy jest bowiem organem prowadzącym postępowanie administracyjne w zasadzie w pełnym zakresie, regułą zatem jest podejmowanie przezeń rozstrzygnięć zamykających to postępowanie. Wyjątki od tej reguły zostały przewidziane w §§ 2 i 3 art. 138 kpa. W sprawie niniejszej § 3 nie ma znaczenia, dotyczy bowiem decyzji uznaniowych, a takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu w sprawie niniejszej. Zgodnie z § 2 art. 138 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Podstawowym motywem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 lipca 1994 r. nie miał zastosowania do inwestycji polegającej na nadbudowie już, istniejącego budynku.
Trudno nie zauważyć, że w taki sposób motywując swe rozstrzygnięcie organ ewidentnie naruszył przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Opisany powyżej wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. II S.A./Ka 878/97 zapadł w rozpatrywanej sprawie, a wyrażony w jego uzasadnieniu pogląd prawny co do zastosowania m.in. § 12 ust. 6 rozporządzenia do nadbudowy, był zgoła odmienny. Do daty zaskarżonej decyzji stan prawny uległ zmianie tylko o tyle, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. P 9/98 utracił moc § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., nadal jednak obowiązywał § 12 ust.
- 6. Organ odwoławczy, działając w tym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym, nie mógł więc dokonać takiej prawnej oceny, jaką przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji.
Wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. P 11/2000 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w zakresie wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku tego orzeczenia § 12 ust. 6 w opisanym zakresie utracił moc z dniem 16 marca 2001 r. W obecnie zatem obowiązującym stanie prawnym przepis, który organ I instancji uczynił podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na nadbudowę, a którego zastosowania w sprawie o pozwolenie na nadbudowę, sprzecznie z wiążącym poglądem Sądu, odmówił organ odwoławczy, nie obowiązuje.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez NSA.
Przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. stanowił podstawę negatywnego rozstrzygnięcia organu I instancji. To rozstrzygnięcie, w obecnym stanie prawnym nie mogłoby się ostać. Rzecz w tym, że zaskarżoną decyzją zostało ono już skasowane. Jakkolwiek organ odwoławczy uczynił to z naruszeniem art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to stwierdzić należy, że w stanie obecnym naruszenie to pozbawione jest jakiejkolwiek doniosłości. Nie istnieje już bowiem norma stanowiąca substrat wyrażonego przez Sąd poglądu. Stan postępowania ukształtowany zaskarżoną decyzją odpowiada prawu. W istocie bowiem, przy braku przeszkody wynikającej z § 12 ust. 6 w części która utraciła moc, sprawa wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś - co do możliwości realizacji nadbudowy bezpośrednio przy granicy - w aspekcie art. 5 Prawa budowlanego i stosownych przepisów wykonawczych. Równie zresztą doniosłą i wymagającą ostatecznego wyjaśnienia jest kwestia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 psa, skargę należało oddalić.