Uzasadnienie
Wojewoda w decyzji z 14 kwietnia 2020 r., (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] wydanej 26 listopada 2019 r. (znak: [...]).
Opisana wyżej decyzja zapadła na kanwie następujących ustaleń faktycznych i prawnych:
Decyzją nr [...] z dnia 28.08.2018 r. (znak: [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Gminy W. na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na działce nr [...] położonej w miejscowości W. w ramach zadania "Wrota Beskidu Małego-przebudowa i rozbudowa infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej na terenie Parku Miejskiego w W.." Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31.08.2018 r.
Decyzją z 7 maja 2019 r. (znak: PINB. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił Gminie W. pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy wiaty magazynowej zrealizowanej na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z dnia 28.08.2018 r.
Następnie organ nadzoru budowlanego w piśmie z 20.09.2019r. (znak: [...]) zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. o rozważenie podjęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Starosta [...] postanowieniem z 14 października 2019r. (znak: [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną nr [...] z dnia 28.08.2018 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Gminy W. na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej (...).
Pismem z 15.10.2019 r. Starostwo Powiatowe w W. zwróciło się do inwestora - Gminy W. o złożenie wyjaśnień w sprawie, w związku z faktem dokonanych przez PINB ustaleń, że ww. obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi Urząd Miejski w W. pismem z 22.10.2019 r. poinformował, iż nie posiada wiedzy na temat legalności budowy wiaty, ani wiedzy, iż jest ona samowolą budowlaną, poinformował, że wiata została zakupiona przez administrujące kortami tenisowymi [...] stowarzyszenie B oraz że na przedmiotową inwestycję Gmina W. uzyskała nie tylko prawomocne pozwolenie na budowę ale i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Prokuratura Okręgowa w K, pismem z 21.10.2019 r., znak: PO VI Pa 222.2019 zgłosiła udział w ww. postępowaniu administracyjnym, prowadzonym we wznowionym postępowaniu.
W oparciu o opisane wyżej działania, Starosta [...] decyzją z 26 listopada 2019 r. (znak: [...]) wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia 28.08.2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz orzekł o umorzeniu postępowanie w ww. sprawie.
Od ww. decyzji odwołał się inwestor - Gmina W..
Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia z 14 kwietnia 2020 r. uznał, iż Starosta [...], we wznowionym postępowaniu nie przeprowadził wyczerpujących ustaleń, co do wskazanych okoliczności tj. okoliczności wybudowania (zlokalizowania) wiaty magazynowej na działce nr [...] w W. jak i legalności tego obiektu.
Wojewoda zarzucił organowi I instancji, że swoje rozstrzygnięcie oparł głównie na ustaleniach dokonanych przez PINB w W.. Przede wszystkim nie podjął własnej inicjatywy dowodowej, w celu wyjaśnienia podnoszonej kwestii samowoli budowlanej, czym naruszył zasadę bezpośredniości postępowania, nie ustalił stanu faktycznego, oparł swoje stanowisko jedynie na opinii PINB.
Wojewoda odnotował też, że z ustaleń PINB wynika jedynie, iż przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany na terenie kortów tenisowych oraz że został zakupiony przez stowarzyszenie B w 2012 r. Ponadto w wyniku dokonanych przez PINB ustaleń postępowanie nie zostało zakończone jakimkolwiek rozstrzygnięciem tego organu przewidzianym przepisami Pb (które strona mogłaby zakwestionować) i które potwierdzałoby, że obiekt objęty decyzją nr [...] z dnia 28.08.2018 r. został wzniesiony niezgodnie z przepisami Pb.
Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w obrocie prawnym dalszym ciągu funkcjonuje decyzja PINB z 7 maja 2019 r. udzielająca Gminie W. pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy wiaty magazynowej, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 28.08.2018 r.
W podsumowaniu powyższych ustaleń organ II instancji doszedł do wniosku, że Starosta [...] winien był przeprowadzić własne postępowanie dowodowe z zeznań świadków (np. przedstawicieli stowarzyszenie B Ponadto uznał, że zgromadzone akta sprawy wskazują na istnienie w prowadzonym postępowaniu wielu niejasności i rozbieżności. W opisie do projektu zagospodarowania terenu (str. 24 projektu) znajduje się zapis: W miejscu projektowanej rozbudowy brak obiektów budowlanych. Tymczasem w piśmie PINB z 26.09.2018 r. (znak: [...]) po przeprowadzeniu z czynności kontrolnych PINB na działce nr [...] w W., adresowanym do Starostwa [...] stwierdzono: W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na istniejących kortach tenisowych usytuowane są dwa obiekty budowlane, w tym wiata o konstrukcji szkieletowe stalowej, nie trwale związana z gruntem.
Zatem, w ocenie Wojewody, nie jest oczywiste, który obiekt podlegał przebudowie rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Jak wynika z akt sprawy nie było to również jasne dla Komendy Powiatowej Policji w W., która w piśmie z 24.09.2018 r. znak: [...] zwracała się do Starostwa Powiatowego w W. z pytaniem cyt: jaki faktycznie budynek został objęty czynnościami, o których mowa i na jakiej działce faktycznie był on usytuowany ?, - czy wiatę magazynową, o której mowa stanowi garaż blaszak usytuowany na działce nr [...] na terenie kortów w Parku Miejskim w W., czy też inny obiekt ? Na załączonych do akt sprawy zdjęciach (str. 1, 3, 4, 7, 8, 10, 14 i 17 akt sprawy) widać dwa obiekty w tym inny obiekt, drewniany usytuowany obok garażu blaszaka.
Podsumowując, organ II instancji wskazał Staroście [...], że przy ponownym analizowaniu sprawy powinien powyższe kwestie wyjaśnić, a ponadto ustalić, jak należało zakwalifikować przedmiotową wiatę w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie jej zlokalizowania na działce nr [...] w W., i jakiego rodzaju obiektem była ta wiata. Dokonanie tej kwalifikacji pozwoli na kreślenie czy obiekt ten, w czasie został wybudowany na terenie kortów tenisowych objęty był obowiązkiem zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jego postawienie (wzniesienie) było całkowicie odformalizowane i co może przesądzić o braku naruszeniu prawa.
W związku z powyższym, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ II instancji uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Konieczność samodzielnego zgromadzenia dowodów i wyczerpujących ustaleń, podjęcia własnej inicjatywy dowodowej co do okoliczności wybudowania wiaty magazynowej na działce nr [...] w W. i jej legalności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i jednocześnie uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody, Prokurator Okręgowy w K zarzucił naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 lit. b k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy, w razie powzięcia wątpliwości co do stanu dowodowego sprawy, uwzględniając dyspozycje art. 7 lit. b k.p.a. i art. 12 k.p.a. należało z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 § 1 i 4 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania, poprzez włączenie w sposób niebudzący wątpliwości w poczet jego dowodów akt Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W.: dot. postępowania wyjaśniającego w sprawie zbadania legalności budowy wolnostojącej wiaty magazynowej zlokalizowanej na terenie kortów tenisowych w Parku Miejskim na działce [...] położonej w miejscowości W. pod sygnatura akt [...]; z aktami w sprawie wniosku użytkowników kortów tenisowych w Parku Miejskim w W. z dnia 13 września 2018 r., dot. przeprowadzenia czynności kontrolnych, o sygnaturze akt [...] oraz z aktami postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 maja 2019 r., znak: [...], nr [...], o pozwoleniu dla Gminy W. na użytkowanie ww. budynku zaplecza kortów tenisowych - i orzec co do istoty sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd co do zasady uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (stosownie do treści art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie zasadnie organ odwoławczy uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, w nawiązaniu do powyższych rozważań, że kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 695/19).
Należy zauważyć, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w II instancji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 1089/18).
Niezależnie od powyższego Wojewoda zasadnie zwrócił uwagę na istotną wątpliwość (i związane z tym braki w postępowaniu dowodowym) odnośnie fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej. Przede wszystkim nie zostało wyjaśniane, który z dwóch obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w W. objęty był decyzją Starosty [...] z 28.08.2018 r. W dalszej kolejności, jak słusznie wskazał organ II instancji należało dokonać kwalifikacji skonkretyzowanego obiektu pod kątem tego, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.
Jakkolwiek organ odwoławczy nie powołał się wprost na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., zasadnie uznał, że postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie wymaga uzupełnienia, a charakter zaistniałych braków, w tym konieczność dokładnego ustalenia okoliczności wybudowania przedmiotowego obiektu oraz jego kwalifikacji prawnej, wymaga zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ponieważ, jak podniesiono, organ I instancji nie poczynił dokładnych ustaleń w tej kwestii i nie odniósł się do niej, zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne i nie dające się usunąć w trybie art. 136 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.